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我国惠农政策多头管理存在的问题及其应对 　　摘 要：进入新世纪以来，我国陆续推出了一系列的惠农政策，以化解城乡差距，改善农村发展状况。这些政策在制定、实施的过程中，主要由各部委分头负责设计政策内容并推动落实，在集权型行政体制的保障下，这些政策落实的效率往往很高。然而，由于主导政策的部门过多，且部门之间缺乏必要的沟通与协调，我国惠农政策实施过程中也暴露出了目标偏离、效益低下、主体冲突等多方面问题，使惠农政策资源没有得到合理的使用。解决这些问题，需要结合国家、区域发展战略，构建清晰的惠农政策目标体系，不断下移惠农政策主导权，实现以县级区域为主进行决策，同时改变惠农政策决策与实施的方式。 　　关键词：惠农政策；多头管理；政策资源；政策主导权；整合；公共服务 　　中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）04-0083-05 　　2006年我国正式取消农业税，自此以后，国家出台的涉及农业、农村、农民的各项政策，基本上都是让利、惠农性质的政策。进入新世纪以来，随着国家财政规模的扩大和发展思路的转变，我国惠农政策的数量不断增加，内容不断拓展，政策资源不断得到充实。惠农政策的不断出台，大大改变了我国延续数千年的城乡二元结构，使过去相对贫穷落后的农村，出现了翻天覆地的变化。然而，我们在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，当前惠农政策在决策与实施过程中，由于权力分散、政出多门，也引发了诸多问题，使惠农政策目标出现了一定偏差，惠农政策资源使用的效益并没有得到最大发挥。 　　一、我国惠农政策实施的多头管理结构 　　进入新世纪以来，我国政府在继续贯彻过去的惠农政策的同时，结合国家经济发展状况，又陆续出台了许多新的惠农政策，使惠农政策成为中国公共政策体系中规模最庞大、影响最广泛、内容最庞杂的政策体系之一。根据农业部公布的宣传资料，目前我国惠农相关政策可分成28大类，每一大类下面又可以细分成3-5类不等的具体政策项目，每一大类项目下涉及的政策资金投入每年少则数十亿，多则数千亿。惠农政策内容涵盖农业生产、农民生活改善、农村基本建设、农村产业转型、农村公共服务等政府依据职能可以采取行动的几乎所有领域。 　　在惠农政策设计、决策与实施过程中，我国采取的是较为典型的多头管理结构，由不同的部门根据本部门职能，制定具体政策，并通过本部门掌握的行政资源自上而下贯彻实施。例如农村道路硬化政策，由交通部主导，全国总体目标与方案由交通部制定，省交通厅，市、县交通局制定本辖区的目标与方案，具体建设也由交通行政管理部门组织，建成后的乡村道路由交通行政管理部门验收和维护。相应的，农村公共卫生领域的相关政策，由卫生系统主导全部过程。在中央高度重视“三农”问题的大背景下，我国除了国防部、外交部之外，几乎国务院所有部委都出台了自己的惠农政策，并依靠部门体系下的行政资源贯彻执行。这种惠农政策实施的结构模式，有其相对优势，主要体现在这样几个方面： 　　第一，政策项目决策过程简化，成本降低。因为“三农”问题涉及方方面面，梳理出其中的核心问题比较困难，因而也很难依据核心问题制定总体目标和方案。因而，搁置对核心问题、总体目标和方案的探究，由各部门依据本部门职能，在各自系统内出台并主导实施专项政策，无疑会大大简化惠农政策决策过程。同时，由于每个部门都拥有处理某方面专门业务的庞大的专业人才队伍，也掌握这方面的最权威信息，因而由其主导与其主管业务相关的惠农政策，会大大加快相关政策的决策效率，提高专项政策决策质量并降低决策成本。 　　第二，政策实施的效率大大提升。我国的行政管理体制是典型的直线―职能式集权体制，在不同层级政府之间，表现为上级政府对下级政府有着绝对的控制力；在不同部门领域，上级部门也对下级部门有着绝对的控制力。这种体制下，由居于高层级的行政部门确定目标和政策方案，由下级行政部门负责实施，从政令贯彻实施的角度来看，效率非常高。 　　第三，政策实施各环节可以确保受到高度控制。在集权体制和相对封闭的政策实施环节设计的双重保障下，政策实施的各个环节，也得以尽可能排除来自系统内、外诸不利因素的干扰，使得相关部门可以对本部门主导的惠农政策实施过程中的每一个环节，保持高度控制。这既有利于部门政策目标的实现，也有利于提升政策的执行效率。 　　二、惠农政策实施多头管理结构带来的问题 　　惠农政策实施过程中的多头管理结构，自有其优势，然而在这十几年惠农政策实践过程中，也暴露出了许多问题，这些问题如果得不到认真的反思和纠正，不但惠农政策实施的成效会大打折扣，甚至惠农政策体系自身的合法性都将面临危机。多头管理结构引发的突出问题包括： 　　1.政策目标偏离。在多头管理情况下，由于缺乏一个核心主体提出并建立目标体系，在惠农政策实施过程中，各主体基于本