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法治视角下的信访功能定位 　　摘 要：作为一项具有中国特色的制度设计，信访制度适应中国社会转型期化解社会矛盾的现实要求，在公民权利救济和政治参与方面发挥着重要作用。分析当下信访制度功能错位的影响，探讨信访功能的回归途径。通过民主法治的全面推进、人大制度的健全完善、司法救济机制的改革等，使信访制度的功能回归到本位上来。 　　关键词：信访；功能；政治参与；权利救济 　　中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）24-0012-02 　　作为一项具有中国特色的制度设计，信访制度适应中国社会转型期化解社会矛盾的现实要求，在公民权利救济和政治参与方面发挥着重要作用，为党和政府所倚重；与此同时，围绕信访制度存废与改革的争论不绝于耳。伴随此起彼伏的“信访潮”，信访制度出现了严重的功能错位。信访功能的正确定位关系到信访制度改革的走向问题。 　　一、信访制度功能的错位及其影响 　　我国信访制度目前面临的主要问题之一是信访功能的错位。信访制度的功能包含政治参与和权利救济两大类，首要的功能是政治参与和民主监督，第二位才是权利救济。救济功能本来是信访制度的辅助性功能，而目前信访制度的最主要的功能却转变为化解纠纷和提供救济。在我国宪政框架中，法律救济（司法救济和行政救济）是维护公民权利的最主要的救济方式，相对于司法救济，信访救济只是一种辅助性的补充手段。 　　实践中，信访制度的政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩，而权利救济功能则过度扩张。权利救济已经成为我国信访制度最主要的功能。信访制度设立之初便意在疏通民意，使民意得以“下情上达”。信访制度在拨乱反正的年代，由于司法制度的缺失，一时成为民众权利救济的主要渠道，并发挥了重要的制度功效。但毕竟这是社会非常态时期的现象。我国逐渐步入社会主义法治国家，行政机关衍生的官僚主义也有其他规范化的制度予以制约，法律以及司法制度逐步健全，并成为承担社会纠纷和冲突解决的重要力量。信访所具有的权利救济的制度功效，已非社会之主流需要。因此，无论是制度设计的初衷，还是回应时代的需求，信访制度的功能应当从权利救济回归到政治参与和民主监督。 　　由于信访制度的功能发生错位，导致了信访异化的现象。自20世纪90年代中期至今，全国信访总量持续高位运行，集体访、联名信及重信重访涉及规模日益庞大，“信访洪峰”的来势汹汹与持续不退，使信访机构不堪重负。尽管它在现实中也能解决公民的一些具体权利诉求问题，但如果从国家法治体系来考量，信访的这种权利救济功能却是十分有害的，在一定程度上是对司法权威的挑战[1]。我国传统的政治思维，其本质是一种人治思想的张扬，而处在其中的信访――这种靠党政权力干预法律来完成其使命的制度，恰恰是这种人治思想的产物，它与法治是相对立的。 　　二、信访制度的功能回归探讨 　　（一）信访功能的正确定位 　　我国宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。公民的信访权可以说是这一宪法权利的体现。 　　根据信访条例规定，我国的信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出自己的意见、建议，以此参与政治的活动，或者向国家有关机关反映情况和提出请求，要求被访机关解决问题，以此维护自己的权益。因此，信访是公民进行制度化政治参与的一种方式，是公民利益表达的一条途径，也是中国特色的民主政治形式。 　　信访制度作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，是老百姓发泄民怨的社会安全阀。如果没有信访发挥疏导、化解功能，让群众把怨气发出来，使社会的负面情绪得以派遣，让各类隐性、显性矛盾得以化解，政治系统核心所面临的管理压力还将成倍增加。在当代中国特殊的社会环境下，信访制度无疑为各阶层特别是社会弱势群体提供了一条相对简便、灵活的政治参与和利益表达渠道。信访制度设立的初衷是作为一种收集和反映民情的制度设计的，但是在我国社会主义初级阶段转型期，随着社会利益格局的重新调整，各种社会矛盾和冲突加剧，信访制度越来越多地承担起救济功能。群众把信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊救济方式。 　　从现实情况看，由于权利救济渠道的狭窄，司法解决问题的能力匮乏，人们迫不得已而寻求信访救济，信访制度的权利救济功能便日益强化。但是我们要清楚地意识到，信访制度的权利救济功能，主要是靠个别领导的重视和批示来实现的，与现代法治精神相违背。相当于我们一方面致力于修建法治大厦，另一方面又在其中留了一道人治之门，从而使社会主义法治理念不断受到挑战。这不利于从根本上完善我国权利救济体系和社会主义法治国家的建设。因此，终极目标是，将权利救济功能从信访制度中剥离出去回归