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对城市存量土地再开发的思考 　　城市存量土地再开发已经成为当前城市建设和发展的重点问题。为有效推动该项工作，全国部分城市从“城市更新”“低效用地再开发”等角度展开系列探索与创新。各地探索与创新一定程度上突破了旧有的政策框架，取得了良好的效果。本文梳理总结了各地城市存量土地再开发的政策创新点，并有针对性地提出若干建议。 　　一、存量土地再开发的创新举措 　　2009年，深圳、广州出台《深圳市城市更新办法》《广州市三旧改造工作意见》，率先全面开展存量土地再开发政策创新，将存量土地再开发作为推动土地集约利用、提升城市功能、实现城市可持续发展的重要举措；2013年，国土资源部在总结提升深圳、广州试点经验基础上，制定发布《城镇低效用地再开发试点指导意见》，进一步在上海、江苏等全国10个省市开展存量土地再开发试点。各试点地区结合实际情况相继出台了实施办法，展开了系列创新； 2016年，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确低效用地再开发是新型城镇化建设的重要举措，要求建立城镇低效用地再开发激励机制，坚定和明确了存量土地再开发的方向。当前各地就城市存量土地再开发的实践，一定程度上突破了旧的政策框架，取得了良好成效，创新点主要在于以下几个方面。 　　1.拓展自行开发政策路径 　　在旧的政策框架下，我国城市存量土地再开发的唯一路径是政府土地征收或者政府土地收储，即拟作为道路、学校、医院等公益性用途开发的土地，政府征收后划拨给新的用地单位；拟作为商品住宅、商业、办公以及工业等经营性用途使用的土地，政府土地收储后以招拍挂方式出让给新的企业。在存量土地再开发政策创新中，各地在传统的用途管制基础上对存量土地进一步细化分类，如深圳存量土地分为综合整治类、功能改变类、拆除重建类，广州将存量土地分为全面改造类、微改造类，南京将存量土地分为低效住宅用地、低效产业用地、低效商业用地等。对符合一定条件的功能改变类、微改造类、低效产业用地等，各地允许突破土地收储政策限制，原土地使用权人可在补交土地出让金完善用地手续后自行开发。这项政策创新极大推动了城市存量土地再开发，自行开发相对于土地收储减少了征收拆迁、补偿谈判等诸多交易成本，相当部分以收储方式无法实施再开发的地块，采用自行开发方式可以有效推进。 　　2.实行土地增值收益分享 　　我国传统的土地管理理念是“涨价归公”，即土地增值收益全部归国家所有。在这种政策理念下，存量土地无论是实施公益性开发还是经营性开发，原土地使用权人只能按照现状获得补偿，无法参与再开发后土地增值收益分配。为调动原土地使用权人实施再开发的积极性，各地在政策设计中均在一定程度上体现了土地增值收益分享的理念，例如：深圳对自行开发的城中村拆除重建土地，再开发建筑容积率不超过2.5的，不再补缴地价；再开发建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照公告基准地价标准的20%补缴地价；广州对旧厂区实施经营性再开发的，城区内容积率在2.0以下的，厂方和政府对重新招拍挂出让金按照4：6分成，容积率在3.0以下的，厂方与政府按照6：4分成。 　　3.允许再开发主体多元化 　　我国土地储备制度对经营性用地实现了一个口子进水，一个口子出水，在规范土地市场秩序、增强政府调控能力的同时，也造成了存量土地再开发主体单一、政府资金压力巨大的问题。面对存量土地再开发的迫切需求，单一的政府主体开发结构已经无法满足现实需要。各地试点引入了多元化主体，再开发主体扩展为原土地上使用权人、开发企业以及原土地使用权人与开发企业的联合体。开发主体的多元化，充分激发了各方活力。例如深圳除了政府作为再开发主体，原使用权人也可以作为主体，涉及多个使用权人的可将有关权利转移到其中一个权利主体后由其实施；原使用权人也可以将有关权利转移到非原权利主体的单一市场主体，或者与企业组成联合体实施开发。 　　4.鼓励“自下而上”决策 　　传统模式下政府习惯发挥主导作用，存量土地再开发的规划、计划、决策等均由政府做出，原土地使用权人和社区居民只是被动接受的角色。由于政府的有限理性，存量土地再开发中出现了忽略社区利益、缺乏人文关怀、离散社会脉络等问题，影响到社会效益。在各地试点中，原使用权人社区居民开始参与到存量土地再开发决策中，例如深圳在存量土地再开发中倡导协商式规划，形成政府、社区居民、市场主体合力推进机制，赋予原使用权人编制地块再开发规划方案的权利，保障原使用权人和社区居民在规划决策中的话语权；同时，在项目实施中至少三分之二的原使用权人同意后才能实施。原使用权人和社区居民的角色开始从被动接受者转变为决策者和推动者，存量土地再开发决策开始呈现“自下而上”的特征。 　　二、存量土地再开发存在的问题 　　1.政策框架不统一 　　城市存量土地再开发还没有形成一个系统的、