【2017年整理】行政执法与刑事司法衔接机制的法治化.doc

行政执法与刑事司法衔接工作机制法治化的思考 ——兼谈如何实现检察机关对行政执法机关移送刑事案件的有效监督 行政执法机关“以罚代刑”现象严重，突出反映了行政权力的滥用和法律监督的软弱问题。为解决这一突出问题，保证涉嫌刑事案件顺利移送，国务院和最高人民检察院先后出台了诸多规定，为行政执法与刑事司法衔接工作机制建立和发展提供了原则性规定，具有一定的指导意义，但这些规定与工作实践存在较大脱节，缺乏可操作性和执行性，检察权的监督职能难以有效发挥，因此探讨实现行政处罚和刑事处罚在立法和适用上的有机衔接实有必要。 一、行政执法机关移送涉嫌刑事犯罪案件少的原因 目前行政执法机关移送刑事犯罪案件存在“两少”现象，即移送案件的行政机关少和移送案件数量少。原因在于：一是行政执法机关自身因素决定。一方面行政权具有天然的自我扩张特性，容易造成行政执法机关权力的滥用。随着社会事务的复杂化和多样化，行政权的内容和边界被扩大，渗透到社会生活的方方面面，行政机关拥有巨大的自由裁量权，若不受控制，就会导致权力滥用，造成严重后果。另一方面是行政执法机关存在狭隘部门利益和地方保护主义观念，认为案件移交给司法机关就转让了对违法者的部分控制权，会影响单位利益，因此存在能罚就罚，一罚了之的现象，使得犯罪案件线索流失。?同时，实践中，行政执法活动中发现的涉嫌犯罪案件，有一部分都发生在对本地区贡献比较大的单位或部门，对他们的查处势必影响到本地区的利益，也会受到行政上的干预和阻挠。此外，行政执法人员认知和业务能力参差不齐，刑事案件意识不强也会导致案件线索流失。二是检察机关的外部监督不力。一方面是监督无措。相关法律规定过于粗糙，缺乏可操作性，例如移送案件的标准、程序以及责任等都没有具体规定，使得现行许多法律规定如同虚设。另一方面是监督“为难”。在现行检察机关双重 HYPERLINK /book/manage/leading/Index.shtml 领导体制下，检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，因此对于行政执法活动的监督，实在是勉为其难，导致监督职能不能充分发挥。 二、目前行政执法与刑事司法衔接工作制度中存在的问题 现行的相关规定由于操作性和效力不强，导致实践效果不佳。一是现有规范的性质不一，作用存在局限性。国务院及所属具有行政管理职能的部门、机构可以制定行政法规和规章。检察机关出台的规定只属于内部工作制度，其作用有局限性。二是行政机关和检察机关联合发布的各种办法和意见，有些仅是一些宣告式的权限规定，比较概括和抽象，没有详细的实施细则，缺乏操作性和执行性，虽明确了检察机关监督的职责和权力，但并未明确具体的监督手段和措施，对行政执法机关缺乏强制力，柔性有余，刚性不足。三是行政执法阶段形成的证据的法律地位不明造成案件司法认定上的困难。比如侦诉机关根据联合认可的文件接受行政机关移送涉嫌犯罪的行政违法案件，但在行政查处过程中形成的言词证据，因合法性原因不被法庭采纳。而许多案件查处的条件、时机，进入公安、检察环节后往往时过境迁，无法重新收集证据。对于书证、检验报告和鉴定结论等材料情况稍好，但也常常面临法庭关于证据合法性的质疑和当事人关于证明公正性问题的质证，法院对类证据的采纳、取舍缺乏统一标准，造成司法上的混乱。 三、行政执法与刑事司法衔接工作制度的法治化进路 目前，虽然各地区的行政执法与刑事执法相衔接工作取得了一定进展，但还有需要进一步完善和改进的地方，不能将该项协调制度视作一次专项行动，而是要建立和完善长效的工作机制，并将其纳入到法治的体系中来，才是长久之计。 （一）深化体制改革，确保检察权的独立行使。 现行检察机关的“双重领导”体制及其变异，对检察机关诸多方面造成了制约；使得检察机关地位的“附属化”和检察权的“地方化”，对本地行政执法进行法律监督更是难上加难。我们认为只有深化体制改革，在检察机关体系中设立上下级垂直领导的单层领导体制，确保检察权的独立行使，才能保证其对行政执法机关执法监督工作的有效开展。 （二）完善立法，明确行政执法在刑事诉讼中的法律地位。 1、结合刑法，充实行政法、刑事诉讼法关于移送案件的规定。一是制定统一的案件移送标准，为行政执法机关准确移送案件提供详细的法律依据。二是完善行政法与刑诉法。由于行政法对于案件移送的规定过于简单粗糙，而刑诉法也只规定了检察机关对公安机关的立案监督制度，未涉及对其他行政执法机关案件移送的监督，实践中对案件移送没有详细的法律可依，随意性比较大，因此为规范移送工作，需要完善法律，将移送程序法定化，细化移送条件、期限、效力、责任等规定，使得移送工作有章可循，更具操作性和执行性。 2、明确行政执法在刑事诉讼中的地位，解决证据规则及司法认定难题。一是对于进入司法审查程序的