【2017年整理】行政诉讼调解制度.doc

前 言 拘泥于传统的公权力不可处分等行政法学理论，现行《行政诉讼法》规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”，这为目前我国行政诉讼不适用调解制度（行政赔偿案件除外）的格局提供了法律依据。而司法实践中，诉讼调解已经成为一种备受推崇的纠纷解决机制，尤其是在民事诉讼中，七成以上的案件都以调解方式结案。将行政诉讼局限于法院裁判这唯一的解决机制，违背行政诉讼法的立法目的，不利于法院正确、及时审理行政案件保护公民、法人和其他组织的合法权益1989年4月4日第七届全国人大第二次会议通过，并于1990年10月1日起正式施行的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)。其中第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”所谓行政案件不适用调解，是指法院在审理行政案件时，既不能把调解作为行政诉讼过程中的一个必经阶段，也不能把调解作为一种结案方式，而只能就具体行政行为是否符合事实、是否符合法律规定作出裁判。也就是说，该条规定包涵三层意思：第一，人民法院在审理行政案件的过程中，不能为了解决纠纷而主动召集双方当事人进行调解；第二，不能把调解活动作为行政诉讼的一个环节；第三，不能以调解方式结案。该规定将行政案件彻底挡在了诉讼调解的大门之外。随后最高人民法院发布的相关司法解释，包括《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》、《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》也都没有给予行政案件可以进行诉讼调解的任何机会。 但《行政诉讼法》中也有例外规定。其中第67条第3款规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”可见，法院可以对行政诉讼中的行政赔偿案件进行调解，但这只是立法者考虑到行政赔偿案件与民事案件的诸多相似之处而作出的特殊规定，并未改变我国行政诉讼不适用调解的基本格局。 （二）行政案件不适用诉讼调解的成因分析 行政法学家罗豪才认为，“在行政诉讼中，当事人都不能处分自己的实体权利义务。在实体法上，行政机关享有的是一种公共权力，行政机关的义务，是为着公共利益必须履行的法定职责。处分这种权力和职责，则意味着违法失职；在涉外诉讼中，则意味着放弃国家主权。在实体法上，相对方的合法权益，是宪法和法律保护的权益，具体行政行为侵害了这种受法律保护的权益，如果让相对方作出让步，则无异于让相对方承认侵害合理。”于安教授也对行政诉讼不适用调解的理由作过详细的解释，其他学者也曾对行政诉讼是否适用调解制度阐述过不同的观点。其实综合来看，对于行政诉讼不适用调解的理由可以归纳为以下几个方面。 1、公权力的不可处分性 传统行政法学理论认为行政权是国家公权力，行政机关只有依法行使行政权的职责，而没有任意处分行政权的权利。法律对行政机关如何作出具体行政行为已预先做出了规定，行政机关只能依法执行，而不能随意变更或撤销,即行政机关不具有对行政权的处分权。诉讼调解实质上就是享有处分权的当事人双方在法院主持下进行协商，以各自牺牲一部分权利（可能涉及公权力）为代价以求达成合意。所以，“调解是以当事人享有处分权为前提的，而行政权具有不可处分性，它是法定的而非行政主体固有的职权，行政主体必须依法行使，不存在调解的可能性。”即行政诉讼调解被认为是行政机关用行政权与行政相对人讨价还价的活动，有悖于传统行政法学理论，违背依法行政的原则。 2、公共利益不得损害 行政机关做出的行政行为大多牵涉到国家利益和公共利益，法律允许对具体行政行为进行调解，就意味着允许行政机关通过牺牲国家利益、公共利益来与行政相对人讨价还价。出让公权必然意味着国家利益、社会利益被出卖，必然损害公共利益。 现行《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼实际上就是以行政相对人提起诉讼的方式将行政权纳入司法权审查的范围，而行政诉讼的合法性审查原则则是对法院的司法审查权的制衡。既然法院只对具体行政行为的合法性进行审查，那么被诉具体行政行为要么合法、要么违法，没有其他可能。法院对于合法行政行为应当予以维持，对于违法行政行为应当判决撤销，除了对显示公平的行政处罚行为判决变更外，没有可以调解的余地，因此根本没有对行政诉讼进行调解的必要。 此外，诉讼调解无法查明具体行政行为是否合法，不能达成法院对被诉具体行政行为进行合法性审查的目的，起不到监督行政机关依法行政的作用。 4、保护行政相对人权利的需要 行政诉讼之初衷就是利用司法权来限制强大的行政权以监督行政机关依法行政，保护行政相对人的权利。行政机关掌握着国家行政权，行政相对人与行政机关相比始终处于弱势地位。如果允许行政诉讼适用调解，行政机关难免会将其在行政管理中的权势运用至诉讼调解中来，使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步，50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”当初这么规定,是担心行政机关利用诉讼调