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效益审计：关于财政资金绩效审计的几点思考 作者：陆冰 来源： 发布时间：2010年04月02日 　字体： 缩小 增大　繁體 　 ??? 财政资金绩效审计，是独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对财政资金使用单位履行公共责任，配置、管理、利用经济社会公共资源的合理性、有效性、科学性进行的审查、考量、分析和评价，其目的在于促进经济社会全面、协调、高效、持续发展。 　　从公共资源所有者的角度来说，财政资金绩效审计是一种所有者对代理者（政府部门）的防护机制；从公共资源的事实使用和管理者角度来说，财政资金绩效审计又发挥着预警性、建设性作用。因而，在一些经济发达国家或地区，政府绩效审计已基本占据了主流地位，如美国的政府绩效审计比重已占整个国家审计的90%。但在我国，以财政资金绩效审计为主的政府绩效审计仅处于起步摸索阶段，除去人员素质、技术配备和资金支持等方面的资源约束，财政资金绩效审计还受以下几个特殊性约束。 ?　　一、财政资金绩效审计的几个特殊性 　　（一）财政资金投入方向的特殊性。 　　从表面看，政府部门的投资行为与社会其他个体的投资行为并无不同，必须受社会法律法规的约束，投资效益可以投资回报率来衡量，但实际上，相当部分财政资金的投入方向有其特殊性。如在一个人口密度很小且人均收入低下的区域内建立医院或是公共图书馆，可以预见建成后其收入甚至无法维持日常收支平衡，更勿论收回成本了，但我们不能因此而判断此投资项目资金使用绩效低下或财政资金不应投向该地区，因为它所代表的社会效益可能非常高。政府公共服务一项非常重要的任务就是——确保在市场经济条件下无法吸引自由资金以获得市场化服务的地区和个人能够同样获得必要的公共服务，这就意味着大量财政资金将会、也必须投入到无形的或非赢利性的公共服务项目中去，加上常有的政治原因及各种利害关系的影响，政府部门投资目标体现出多样性和模糊性，使审计机关有时难以确定绩效审计的目标或以市场化的绩效指标来判别资金使用成果的高下。 　　（二）绩效审计取证方法的特殊性。 　　目前的财务收支审计通常都是从会计资料上获取证据，较为简单容易，期间连续性强。而绩效审计通常是要通过对财务数据和业务数据的对比才能获取证据，政府管理活动广泛复杂，其投资行为又具有阶段性和沿续性，即便使用多种审计方法和技术，收集的资料也较为有限，且业务数据与财务数据的保存方式不同，有些前期业务数据会被后期业务数据覆盖或消除，无法再与同期的财务数据建立联系，不能取得充分可靠的证据，就难以保证审计结论的客观公正。 　　（三）绩效审计推行环境的特殊性。 　　财政资金绩效审计是国家监督政府的行为，必须在有法律规定的基础上，再依靠政治力量从上而下的推行，如果立法机构不能给予强有力的支持，行政部门又缺乏绩效意识，绩效审计就很难推开。目前较成熟的绩效审计体系都成形于民主意识较强的发达国家就说明了这一点——公众对国家事务的参与度、对政府财政收支的关注度、以及对绩效审计的渴望度，都对财政资金绩效审计的推开产生着制衡影响。目前国内公众的关注仍集中于财政资金的合法合规性，大部分情况下，只要资金不被挪用侵吞，公众便认为满意。在此形势下，审计部门先行一步，对资金使用部门进行资金使用效益评价，难免会被被审计单位责为“多事”、“找事”。 　　（四）绩效审计立足基础的特殊性。 　　在发展中国家开展绩效审计，较之发达国家有更多的困难还在于，经济制度较为成熟的发达国家，其间每个经济体的内部控制制度和整个社会的经济运行都非常规范，在这样一个规范的环境下，其所反映出的财务数据和业务数据也都较为真实可靠，审计人员可以在此基础上直接进行处理分析。但从目前情况看，我国财经领域的违法违规、弄虚作假现象还比较严重，且大多数单位内部控制制度不健全，审计机关不得不花费大量的时间对相关的财务事项进行详细的审计，一旦基础数据不真实，无论后期分析多么科学化、系统化，审计评价都将失去意义。 ?　　二、切实推进财政资金绩效审计应做的几项准备 　　针对上述制约我国财政绩效审计的几项特殊性，我们认为只有做好以下几项基础工作，才能循着由小到大、由浅入深、简单而复杂的路线，切实推进财政资金绩效审计深入开展。 　　（一）建立较为全面的财政投资项目库。 　　财政资金用途广泛，政府部门职能各异，对所有的资金都进行绩效评价根本没有可能，但单纯地随机抽查，又可能导致某些确实需要进行绩效评价的项目被疏漏。因此，可采取建立项目库的方式，在调查清楚财政资金分布和运用情况的基础上，将政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要的财政资金投资项目按投资期间录入存储，项目可以积累或观察，可以逐年检查或推进，这样就为将来的审计工作提供了一个方向，准备了长期的任务，也有利于用发展的眼光筹集和优化