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第二章 公共管理的主体 本章主要内容 第一节 政府及其职能 第二节 第三部门及其功能 第三节 公共企业及其作用 本章小结 案例分析 名词与术语 复习与思考 主要参考书目 第一节 政府及其职能 一、政府的范围 最广义的政府指制定规则为公众提供服务的机构 次广义的政府指治理国家或社区的政治机构 广义的政府指执掌公共权力的所有的国家机构 狭义的政府指各级国家行政管理机关 作为社会公共事务管理主体的政府是以狭义的政府为主。 二、公共管理中的政府角色 政府角色是指政府在市场经济条件下与市场、社会如何分工，政府应该干什么，承担怎样的职责，或者说具有什么样的职能。 1.政府与国家的关系 从公共权力的角度看，国家代表了一定地域范围的公共权力，它是抽象的；政府则是具体行使国家公共权力的机构，是按照一定规则建立起来的组织机构体系。 3.政府与市场的关系 市场在经济社会生活中处于主导地位，政府弥补市场缺陷。社会的微观活力主要依靠市场激活，社会和市场的宏观秩序主要依靠政府提供。 成熟、稳健、有序的市场经济可用公式表示为： 市场经济＝市场＋政府 4.政府与社会的关系 在社会主义市场经济条件下，凡是社会通过自身机制可以提供的管理和服务，政府只需提供政策支持和法律保障，不要去直接管理，以便让市场充分发挥资源配置的基础性作用；凡是社会需要，而社会自身管不了、管不好的事务，政府都应纳入政府职能的范围，并且有责任把它管理好。 三、政府职能 政府职能指政府在社会活动中固有的功能。它是适应国家根本目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容。 政府职能本质要求是保证全社会公平与效率的实现。 1.政府职能的分类 从职能作用的角度分为政治职能、经济职能、教育科学文化职能和其他社会职能。 对上述职能进行归类，可以进一步分为两个大类：政治统治职能和公共管理职能。 公共管理职能中又有三个部分构成，包括经济职能、教育科学文化职能和其他社会职能。 2.政府职能的变化及其趋势 在当代公共管理改革和发展过程中，政府职能转换是其中一个重要内容和趋势。 政府职能转换既不是取消政府职能，也不是削弱政府职能，而是政府职能的重心和管理方式的变化。 政府职能的重心由以政治统治职能为主转向以公共管理职能为主。 政府的职能的发展变化遵循两个规律： 政府的职能的发展变化遵循两个规律：扩张与缩减趋势的反向共生 随着社会经济的发展，劳动分工越来越细，因此，总体上政府职能呈现扩张的趋势。这是政府职能发展的总规律。 另一方面，经济社会的发展，促使社会自身的自我管理和自我服务机制越来越完善，许多原来必须由政府管理的事务，现在可以交给社会来管理，原来一些只能由政府提供的服务，现在可以交给市场来提供，而且服务的质量高、成本低。这种趋势又导致政府职能的精简。 3.政府职能在公共管理领域的变化 从总体上看，公共管理领域和范围在不断扩大，其中经济职能的扩大尤其突出。20世纪50年代以来，政府的经济职能作用范围越来越大，渗透到社会经济的各个领域。 政府的经济职能主要表现为以下几个方面： 保证和促进市场公平竞争； 参与经济运行，保障社会公共产品的供给； 干预和调节经济运行过程，以实现既定的社会经济活动目标。 四、公共管理中政府管理手段的调整 在公共管理中，越来越突出法律手段和经济手段的作用，同时，要求不断提高行政手段的效率。 1.法律手段 法律除了指国家机关依照一定的立法程序制定与颁布的规范性文件之外，还包括国家其他政权机关和地方政府在自己的职权范围内制定的法令、条例、章程等行政性法规 。 法律手段的特点在于，法律的制定和修改要经过一定的程序，具有最大的严肃性和连续性，它以国家权力作为后盾，具有最高的权威性和最大的强制力。 2.经济手段 经济手段是政府依据客观经济规律，用物质利益去影响人们行为的管理方法。 经济手段的运用需借助于具体的经济指标和经济杠杆。这些指标和杠杆涉及到社会公众各自的利益，必然会引起即时的、充分的反映，而且，对物质利益的反应更有真实性。 3.行政手段 行政手段是各级政府机构凭借上下级之间的权威和服从关系，对社会进行管理的各种方法和途径。 行政手段具有权威性，管理者权威越高，管理效果也越大；强制性，上级通过命令、指令、指示等形式向下传递决策，下级必须服从上级的决策；垂直性，信息通过组织机构垂直输送。 行政手段的上述特点使其表现出针对性强和有效性高