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支持返乡下乡需要战略性对策 　　2016年11月29日，《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）发布。这是在《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）和《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）的基础上，进一步细化和完善扶持政策措施，以鼓励和支持返乡下乡人员创业创新的最新举措。 　　这些文件着眼于推动农业农村发展所迫切需要的人才从城市返乡下乡，无疑对农业农村发展具有重要的现实意义和长远意义。但总的看来，鼓励和支持人力资源、人才资源返乡下乡，尚需更多战略性的对策。 　　认识尚需提高 　　任何政策的制定实施，首先要认识到位，否则政策措施也难以到位。国办发〔2016〕84号文对支持返乡下乡人员工作的意义有如下表述： 　　“农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等返乡下乡人员到农村创业创新，为推进农业供给侧结构性改革、活跃农村经济发挥了重要作用。返乡下乡人员创业创新，有利于将现代科技、生产方式和经营理念引入农业，提高农业质量效益和竞争力；有利于发展新产业新业态新模式，推动农村一二三产业融合发展；有利于激活各类城乡生产资源要素，促进农民就业增收。” 　　这些认识主要着眼于农村经济建设的现实意义，但可能还是不够的。 　　首先，在多年来人力资源、人才资源从农村单向流向城市的背景下，引导农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等人员流向农村，对调整城乡二元结构、推动城乡发展一体化、加快城乡社会建设具有重大战略意义。在现阶段，中国经济社会发展中最突出、最大的问题是什么？就是城乡发展的不平衡、经济社会发展资源在城乡布局的不平衡。不仅物质资源的布局不平衡，更是人力资源、人才资源布局的不平衡。现在中央政府直接推动和鼓励聚集于城市的人才资源、人力资源返乡下乡，就是要扭转资源单向从农村流向城市的趋势，推动资源在城乡布局上的相对均衡，体现了全面建成小康社会的需要、构建和谐社会的需要和推动城乡发展一体化的需要。 　　其次，在全面深化改革的背景下，对农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等人员流向农村做出制度性安排，对加快改革、推进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。 　　城乡二元结构是通过一系列制度安排来实现的。首先是通过经济社会发展计划和规划制度，把现代化建设的基地基本上安排在城市，这样就将其他各方面资源吸引和凝聚到了城市。尤其是国家通过人事制度、高考制度、公共服务制度等，把政府机关和各种社会管理机构设在城市，也把农村中的人才资源遴选，推动到了城市。然后又通过市场制度特别是劳动力市场制度，把人事制度、高考制度选剩下的人力资源再次挖掘出来，拉动到城市，由此形成了巨大的“农民工”群体。现在，要引导农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等人员流向农村，必然要对经济社会发展规划制度、公共服务制度、人事制度、高考制度、市场制度等等逐步进行改革，形成新的国家治理体系和治理能力。 　　再次，在村民自治制度建设出现多方面新情况、新问题的背景下，引导农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等人员流向农村，不仅对加快农村发展意义重大，也将促进农村社会治理结构调整和治理能力提升。现阶段我国广大农村地区村民自治中出现了许多问题，最突出的问题是大量农业人口进城务工并定居城市并且市民化，造成村民自治主体急剧变化、农村社会关系面临急剧调整的问题。尤其是农村人才资源大量流失，造成农村公共生活难以开展。如果城乡农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等人员较多返乡下乡，当他们在农村居民中占据一定比例以后，必将逐步形成新的稳定有序的农村社会治理结构，从而极大促进村民自治水平质量的提升。 　　特别重要的是，在许多农民工家庭成员分散在城乡两地甚至多地、处于分居状态的背景下，引导农民工返乡创业，对在构建和谐家庭的基础上构建和谐社会具有重要意义。据学者调研，现阶段我国留守儿童总数已经超过6000万，留守儿童在缺乏父母家人关爱陪伴的环境中成长，很容易形成人格缺陷，不仅会带来家庭的不和谐，也可能会造成社会不和谐。因此，让农民工和家人团聚，是解决留守儿童问题的根本出路。如果此次政府支持返乡下乡人员政策能够促成农民工家庭团聚，那将是比什么都重要的成果。 　　以建设较高质量农村社会生活为出发点 　　从上述几个方面来看，支持返乡下乡的政策不应当也不可能是短期政策，而必须是国家和各级政府长期实行的政策。人才资源转而从城市反流农村，是农村发展的长期需要，这一任务短期内不可能完成，需要从现实的角度，更需要从长远和战略的高度来设计政策。 　　为此，本文建议有关方面以建设较高质量农村社会生活为出发点，来研究制