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从新公共管理到新公共服务的理论发展和实践 飞发强 摘 要：新公共管理像一股旋风，从现代政治理论的发源地英国，渐渐刮遍了大半个地球，成为西方公共行政领域的时代潮流。从理 论上讲．新公共管理打破了传统公共行政赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治一行政二分法以及韦伯的科层管理论，引进 公共选择理论和新制度主义等方法。新公共管理与传统公共行政理论相比，它在研究范围、方法、理论基础等方面都有很多的创新之处。 它的理论及实践对西方国家的行政改革起了很大的推动作用。但同时也由于不恰当地将私有部门价值观套用于公有部门而受到诟病。新公 共服务是迥异于新公共管理的理论，它追求更广泛、更长远意义上的公共利益，是对公民权利和民主传统的回归，从某种意义上说 ，更能 体现公共行政的本原。本文 旨在探究新公共管理理论到新公共服务理论的理论发展与实践，总结出两种理论在实践中的成效和不足。最后 得出的观点是，关于新公共管理理论与新公共服务理论的争论已没有太大现实意义，探究理论的重心应放在促进二者的互补、发展上，在 民主的框架 内追求效率，在一定的效率基础上推进 民主，从而推动经济社会又好又快地发展。 关键词 ：新公共管理；新公共服务；理论及实践 一 、 新公共管理理论及实践 上，提出了政府治理的四种模式，并对每种模式进行了深刻的比较分 (一)新公共管理理论形成的背景 析 。 随着信息化和全球化的后工业化时代的到来，企业界改革的成功， 随着新公共管理在西方发达国家的兴起，国内一批学者开始著书、 政府公共行政的外部环境发生了巨大变化，导致传统的官僚制行政模式 撰文对其进行介绍，一批介绍性书籍及文章相继出现。如：周志忍教授 已显得 日益力不从心，并且在传统公共行政模式指导下的政府机构内部 主编的 《当代国外行政改革比较研究》， (国家行政学院出版社，1999 也危机重重，政府行政改革迫在眉睫，正是在这种背景下，一种新的公 年版)；卓越教授的 《英国新公共管理运动走向分析》 (载 《中国行政 共行政理论——新公共管理应运而生。 管理》2000年第 l期)等。这些书籍及文章成为国内学者了解研究西 (二)新公共管理理论及要义 方新公共管理的主要资料，为推动我国公共管理研究做出了重要贡献。 新公共管理理论的核心思想是：努力发挥市场机制在公共服务领域 到了90年代末期，国内结合新公共管理的相关主题讨论我国行政改革 中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，不断提升政府的管理能力 的文章逐渐增多。而这其中又以讨论我国究竟能不能借鉴新公共管理的 和公共服务能力。它以公共选择理论中的委托——代理理论和新制度经 做法，实行公共服务市场化的居多。此外，这方面研究的相关文章还有 济学中的交易成本理论为其支撑点。其倡导者从 “理性经济人”的假定 张国庆教授的 《公共行政的典范革命及其启示》(载 《北京大学学报》) 中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市 2000年第5期)；卢明教授的 《公共管理学管理范式的演进》 (载 《中 场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据，从交易成本理 国行政管理》2001年第 l期)；唐钧教授的 《西方公共行政的新视野》 论的成本——收益分析中获得对政府绩效 目标进行界定、测量和评估的 (载 《新视野》2000年第5期)等。 依据。其要义为： (四)新公共管理理论的实践 1、改变了传统公共管理模式下的政府与社会之间的关系，重新对 1、实践成效 政府职能及其与社会的关系进行定位 ：即政府不再是高高在上 “自我服 (1)它不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升 务”的官僚机构，而形成新的 “顾客… 客‘户”关系，并把这种顾客至 了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。(2) 上的理念带进政府与公民的关系理论当中来。使政府服务 以顾客为导 不仅在西方，也对包括东方在内的一些国家，它提供了当代公