从行政管理走向公共管理.pdfVIP

《中共福建省委党校学报}2olo年第 5期 ·政治与公共行政 · 从行政管理走向公共管理 陈 潭，刘建义 (中南大学 。湖南长沙 410083) 摘 要 ：公共事务的管理方式呈现从行政管理到公共管理的转变 ，这是社会发展的必然 ，表现 出从 “垂直式” 到 “扁平式”、从 “单中心”到 “多中心”、从 “压力型”到 “协商型”、从 “垄断性”到 “民主性”等方面的趋势和特征 。我 国 因为市场经济逐渐取代计划经济 ，转变管理思维、强化社会参与、规范社会管理、明确管理 目标成为行政管理走 向 公共管理的路径依赖 。 关键词 ：行政管理 ；公共管理 ；公共参与；行政改革 中图分类号：D035 文献标识码 ：A 文章编号：1008-4088(2010)05-0004-04 中共十七大报告指出，“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧时间制定行政管 理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、 决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这为我国行政管理体制的改革描绘了科学的 蓝图，指明了方向，为建构现代公共管理体制奠定了坚实的理论基础。 一 、 公共治理的发展趋势 所谓行政管理是指行政机关及工作人员运用 国家权力对社会事务的一种管理活动，一切活 动都直接或间接与国家权力相联系。公共管理则是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种 力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法 ，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公 共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益的一种管理活动，突出管理行为的公共性。两者的 区别在于：首先，行政管理的管理对象涉及到经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫 生等民众生活的方方面面；后者则强调经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等有限职能。其 次，作为社会系统的一个重要分系统 ，行政管理系统高度组织化、层级化，在我 国既体现为行政 系统 内部的中央政府与地方政府之间的上下级关系，也体现为行政组织与社会公共组织间的领 导与被领导关系；而公共管理框架下 ，政府与社会公共组织之间界限清晰，协商合作、互动。再 次，在我 国，行政管理从其产生就打上了深刻的国家权力烙印，带有浓重的政务色彩，因此又可 收稿 日期 ：2010—04-05 基金项 目：本文为教育部 《新世纪优秀人才支持计划》项 目(项 目编号：NCET一07—0858)以及教育部社会科学研究 重大攻关项 目《加强和改进社会管理研究》(项 目编号：OTjZD0026)的阶段性成果。 作者简介：陈潭(1969一)，湖南常宁人，政治学博士，中南大学政治学院教授、博士生导师。 刘建义(1987一 )。湖南衡山人，中南大学公共政策与地方治理研究中心项 目协理。 · 4 · 从行政管理走向公共管理 以称之为政务行政 ；而社会性作为公共管理的本质特征 ，以公共福利或公共利益为 目的，坚持管 理主体的多元性、管理决策的民主性和管理途径的透明性。最后，实践证明，在我 国行政管理形 式化普遍 ，人治 占据 日常管理决策的重要地位，随意性很大；而公共管理则注重管理战略的运 用 ，严格遵循管理行为的客观规律 ，具有过程发展与结果的可预见性。虽然如此 ，两者之间仍然 具有 明显的继承性特点，比如 ，两者都注重行政活动的效率 ，政府都居于主导地位等。 通过 比较分析 ，在两者差异和政府地位变动的基础上 ，从行政管理到公共管理呈现 出以下 基本特征和发展趋势 ： 第一，管理模式从 垂“直式”到 “扁平式”。在我国，行政管理从一开始就与国家权力联系在一 起，形成了一种 以中央权力为中心、以行政命令为主导的自上而下单向式管理模式，具有浓厚的 政务行政色彩，命令、红头文件等是政府管理社会公共事务的载体，部 门与部 门之间、政府与社 会公共组织之间是上下级关系 ；而在公共管理框架下，政府与社会公共组织都是社会公共事务 的管理主体 ，形成 以政府管理为主 ，企业 、社会公共组织为辅 的互助合作关系 ，呈现 “一大二小” 的扁平式治理结构。 第二 ，管理主体从 “单中心”到 “多中心”。国家权力是一切行政管