公共管理视域中城市土地规划公众参与的理论基础及实践分析.pdfVIP

公共管理视域中城市土地规划公众参与的理论基础及实践分析 公共管理视域中城市土地规划公众参与的 理论基础及实践分析 莆田市国土资源局涵江分局 于立生 [摘要] 传统城市土地规划的一个原则就是功能理性，注重土地规划的经济效益，社会公众参与的重要作用受到忽视。随着 城市规模的增大和土地利用力度的加大，这种传统的土地规划方式 已难以适应高度复杂的城市建设。西方公共管理的新进展， 如多元主义理论、社会资本理论和治理理论为公众参与土地规划提供了理论上的思想资源。从公共管理的角度来看，为推动 城市土地规划中的公众参与，应该加强城市土地规划中公众参与的制度安排、培育参与城市土地规划的民间组织、推动公众 参与从形式向实质转变。 [关键词] 城市土地规划 功能理性 公众参与 公共管理 土地是城市的稀缺性宝贵资源，合理、有效的土地规划 和城市化态势的飞速前进，由土地产生的巨额财富是史无前 可 以在城市土地利用的定位、定量 、定性方面，促进土地的 例的。而这种财富的产生和分配过程是否合理、公平，很大 规模效益、经济效益、环境效益等在土地价值中集中凝聚， 程度上取决于土地的科学、合理规划。正是土地规划涉及庞 从而改善城市形象。土地规划是一项庞杂的系统工程，必须 大的社会财富的公平分配，涉及社会公众的切身利益 ，因此 兼顾城市可持续发展中的环境生态原则、经济效益原则和社 土地规划的科学、合理、公平离不开公众的高度参与，只有 会福利原则。从公共管理的角度看，城市土地规划应该摒弃 让土地规划更多地透进阳光，才可能堵住滋生暴利和腐败的 狭隘的以政府部 门为主体的功能理性原则，充分发挥社会公 黑洞。 众参与的力量，使规划有更广泛的人民性基础，避免 “长官意 在西方，人们认为城市土地规划反映的是公共、私人及 志”导致的规划失效。 各个团体的利益，通过相互协调对话的产物 。公众参与应成 为城市土地规划制定过程中的重要步骤和组成部分。早在 1 城市化进程中的土地规划 1947年 ，英国 《城乡规划法案》就规定允许公众对城市土地 传统城市土地规划的一个重要特点是以构筑在经济一技 规划发表意见和看法。2O世纪60年代中期后，公众参与在 术体系基础上的官僚制度为依托，这个制度的核心原则是功 西方社会中成为城市土地规划 中的重要组成部分。在 1968 能理性，调节方式是效益，即以最少的成本换回最大的收益。 年英国 《城乡规划法案》的修订中，为了适应新时期的特点， 在这个制度的指引下，城市土地规划是按照产出效益原则建 英国制定了与传统的公众参与不同的方法、途径和形式，这 立起来的，权威的指令通过等级秩序以最有效的方式传达到 就是著名的 “斯凯夫顿报告”(theSkeffingtonReport)，它被认 实践规划层面，社会公众参与的作用几乎可以忽略不计。这 为是公众参与城市土地规划发展的里程碑。与此同时，美国 种方式在城市化初期能够 以迅速有效的指令 “绘制”出城市土 也开始了对公众参与理论的探讨和研究。PaulDavidoff在2O 地利用的蓝图，但是，随着城市规模的增大和土地利用力度 世纪60年代提出了 “倡导规划”(AdvocacyPlanning)，他认 的加大，这种传统的土地规划方式已难以适应高度复杂的城 为城市土地规划应南代表不同利益群体的规划人员共同商 市建设。 讨，决定对策，以求得多元化市场经济体制下社会利益的协 特别是在我国，传统的城市土地规划已经严重滞后于城 调分配。SherryArnstein则从实践角度提出了公众参与城市 市的变迁速度，影响了城市的可持续发展。这种现象产生的 土地规划程度的阶段模型理论和 “市民参与阶梯”理论 ，为衡 一 个重要原因就是缺乏公众参与，土地规划成为有关部门闭