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政法传统和司法理性 　　左卫民　何永军 　　在国家治理转型的大背景下，重新审视和清理我国司法中一些长期施行的做法和制度已日显必要，而最高法院的信访制度——这一十分中国化的制度(注：类似中国最高法院这样的信访制度在世界上都是少有的：一是中国最高法院的来访者大多是申诉者，即对法院生效判决不服的人，而国外一般是上诉者，即在判决未生效前来最高法院寻求最后救济的人。二是中国最高法院的信访工作人员不但要针对本院的案件的申诉来访进行接待处理，符合条件的让其进入司法程序，而且对来访者关于其下级法院的有关申诉也要函告乃至督促相关法院处理;而国外最高法院一般不会应来访者的请求对其下级法院直接发出任何指令，来访事宜一般只限于本院的管辖范围。三是在中国公民可通过信访监督司法机关及人员，表达自己对司法问题的看法和意见，信访是公民的一种正式政治参与形式，而这在国外也是不多见的。)无疑正是我们把握、认识中国司法历史和现实的一个较好切入点。研究它的现状和成因，考察支撑其长期存在的政治理念和逻辑，其在何种意义上可能被“问题化”，无疑为我们提供一个重新解读共和国的司法史和当下司法的现实处境及症结的机会。 　　一、最高法院信访工作概况 　　在中国，信访工作是指各级党和政府机关及各种社会管理组织受理人民群众来信、接待人民群众来访的一项经常性的群众工作。最高法院的信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解;检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为;咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助;对相关司法问题提供各种建议、表达自己的意见和看法等等。 　　最高法院每年要处理和接待大量公民(注：“公民”这一术语也许应用“人民”抑或“人民群众”这些政治术语更为准确，不过这种不轻意间的语用转换正表明我们社会/国家治理技术的嬗变。)的来信和来访，这在共和国政治生活正常的时期(“文革”期间除外)是司空见惯的事情，只需查阅共和国历史上的相关情况就能说明问题(见下页表)：从下表可以看出，接待公民的来信和来访历来就是共和国最高法院的一项重要工作，有时甚至成为最高法院在一个时期内工作的重心所在，例如“文革”结束后1978年至1980年拨乱反正的那一段时间就是如此。近年来最高法院每年处理和接待的公民来信、来访数量虽然有所减少，但仍然维持在每年10多万件次以上，其工作量之大可谓举世无双。最高法院信访工作历来受到中央的高度重视，在国家政治生活正常时期始终作为一件大事在抓：一是重视最高法院信访工作的规范制定;二是重视最高法院信访工作业务机构的建设;三是最高法院始终在不断摸索总结行之有效的信访工作经验和做法。 　　通观半个世纪来最高法院对信访工作的摸索，有两点值得注意：其一，以1987年最高法院告诉申诉庭的设置为分界点大致将最高法院的信访工作划分为两个阶段：一是告诉申诉庭设置之前，最高法院的信访机构纯粹是行政性质的，工作程序和方法带有鲜明的行政色彩;二是告诉申诉庭设置之后，最高法院的信访机构变成了审判机构，工作程序也采用诉讼程序，通过审判职能的运用来处理各类告诉申诉工作，从而把这项工作纳入到审判工作的运行机制之中来[1].2000年最高法院机构改变立案庭的设置也坚持了这一做法，信访工作由立案庭的法官来办理，这无疑是值得肯定的。当然这种努力的结果只是把信访部分纳入到申诉再审的轨道上，而现行再审程序发动的随意和宽泛其本身也很难说是完全符合理性的，对此需作进一步的改进。 　　其二，长年来最高法院始终把减少信访数量作为其奋斗的一个目标，并摸索出了一些比较成型的工作经验和做法。如：(1)召开信访工作座谈会，这是缓减一定时期内信访数量压力最常用、也最管用的方法。如1982年四五月间，最高法院就在上访比较突出的省份召开信访申诉工作座谈会，重点处理来京上访老户的申诉案件，使当年最高法院的来信、来访有所减少。又如1988年底在成都召开工作座谈会，1989年在丹东召开8省刑事申诉上访老户工作座谈会，1990年在河北承德市召开8省刑事申诉上访老户工作座谈会，等等。(2)分级负责、层层落实的方法，即最高法院根据各级法院的管辖权限来确定具体由哪一个法院对信访案件进行处理。1979年制定的《最高人民法院关于来信来访中不服人民法院判决的申诉案件应按审级处理的通知》，1987年制定的《最高人民法院关于各级人民法院处理刑事案件申诉的暂行规定》等，都体现了这一精神。(3)抓重点、抓老户的方法。2001年制定的《最高人民法院关于人民法院办理全国人大代表来信暂行规定》也是解决上访老户的问题。(4)制作摘报的方法。它便于使决策部门和人员及时了解掌握重大、紧急来信来访，以便确定工作的重点。此外，为切实解决群众“告状难”、“申诉难”的问题，最近最高法院又在摸索建立巡视组，把群众“上访”变成最高法院“下访”的新方法[2].变“上访”