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甚杭州市委竞投学报2006年第6期 0沈菊生：地方人大常委会结构与功能的法理分析 地方人大常委会结构与功能的法理分析 O沈菊生 内容摘要：人大常委会的功能由于制度的原因，发挥得尚不够。地方人大常委会的功能 问题与其本身的结构有相当的关系，其规模结构、内部结构、年龄结构和知识结构等方 面尚存在一定问题。就总体而言，地方人大常委会的结构与功能应当围绕制约权力与保 障权利进行设计。 主 题 词：地方人大常委会 权力制约 人权保障 结构 功能 1979年地方人大设立常委会并扩大省级地 根据宪法与有关组织法的规定，地方人大常 方国家权力机关的职权是人大走向发展新阶段的 委会主要具有下列功能：(1)规范功能，省级地 标志。近年来，地方人大及其常委会行使法定职 方人大常委会可以创设一定的立法性规范，其他 能的有效性日益提高，对推进法治发挥出越来越 规范性文件的制定权由各级地方人大常委会行 具有实质性的作用。但就总体而言，地方人大及 使； (2)决策功能，是指重大事务的决定权； 其常委会还未成为一个相对独立的政治结构，实 (3)监督功能，包括法律监督与工作监督；(4) 际地位与应有的法律地位仍有一定的距离。人大 组织功能，人事任免权也基本上是常委会在行 常委会的功能是否有效发挥直接关系到人大作用 使。不过，决策功能与组织功能可以归到监督功 的有效发挥，毕竟两者存在密切的联系。本文从 能，决策实际上属于对事的监督，组织实际上是 法理学的视角对地方人大常委会结构与功能进行 属于对人的监督。所以，地方人大常委会的功能 一 定的探讨，以抛砖引玉。 可以归到两个方面：规范与监督。规范与监督实 一 、 地方人大常委会结构与功能的问题分析 际上也是密切相关。比如，要制定 《某市优秀教 在新中国人大制度建设中，自始就发现各级 师奖励办法》，这个规范由谁制定?是市教育局， 人大代表人数过多、工作不便的缺陷。彭真早在 是市政府，还是由市人大常委会来制定?这个规 1979年就指出，“代表人数过多，因为时间的限 范如果由市教育局来制定，又由市教育局来执 制，不可能都畅所欲言，不便展开讨论，甚至小 行，那会缺乏监督。考虑到该规范是由市教育局 组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很 来执行，所以最好是由市政府或市人大常委会制 民主，实际上并不一定能充分发扬民主。”但追 定。如果奖励涉及到较大财政资金的支出，由市 求人大代表数量为主导的代表性民主观占了上 人大常委会来制定较合适。就地方人大常委会来 风，而追求效率便于议事的较少数量代表的意见 说，监督的任务更为突出。毕竟，规范任务主要 没有成为主流意见。直到今天，人大代表数量众 是全国人大常委会来履行。 多的严重弊端仍然没有得到根本改变。对人大代 人大常委会的这些功能在现实政治生活中已 表数量过多的态度是：允许存在，但设法补救其 得到一定程度的发挥，但由于体制、机制与制度 缺陷，即通过加强和改善人大常委会工作来弥补 的原因，发挥得尚不够，主要表现在： 其不足。从这个意义上说，人大常委会存在的现 规范功能与决策功能发挥得尚嫌不足。哪些 实依据是为了弥补人大的不足，根本上是为了充 规范性文件应当由人大常委会而不应由政府来制 分发挥人大的作用与功能。 定?哪些事务是重大