乡镇财政收支行为的实证研究——基于中部地区W县审计报告资料.pdfVIP

中国农村观察 乡镇财政收支行为的实证研究 — — 基于中部地区W县审计报告资料 李 靖 (中国人民大学农业与农村发展学院) 内容提要：本文通过对我国中部地区w县乡镇审计资料的分析，认为由于上级财政转移支付力度 的加大，乡镇财政的补助收入超过上缴支出，乡镇财政总体状况趋于好转，农村税费改革正显现积 极影响，但也不容忽视预算外乡镇财政比重过高、行政事业性收费急剧增加，应加以规范，承担起农 村公共物品供给中信息传递的功能。 关键词：乡镇财政 预算外财政 “垫税”行为 县乡财政服务的群体是中国最广大的非城市居民，它的服务规模、质量和层次直接决定了整个 国家财政公共职能的实现(张立承、李秉龙，2004)，因而，在强调“城乡统筹”的今天Et益受到广泛 的关注。乡镇财政设立于20世纪80年代中期，一直以高于全国财政收入的增长率增长(陈锡文 等，2005)，然而近年来却处于困境之中，表现为工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负 担沉重、财政运行压力日渐膨胀，是一个为了生存而奋斗的财政，真正意义上的公共财政职能很弱 (张立承、李秉龙，2004；赵树凯，2004)。至于这种危机产生的原因，贾康、白景明(2002)认为，这是 社会转型中制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财上的反映。一些实地调查表明， 财政体制造成的收入上缴以及地方教育支出沉重是造成中西部地区地方财政困难的重要原因(周 飞舟、赵阳，2003)。值得注意的是，乡镇财政中的制度外财政不断膨胀，被认为是增加农民负担的 根源，但也有学者认为，体制外的乡镇财政恰恰是农村公共产品供给的重要保障机制(樊纲， 1995)。但在乡镇财政的研究中，人们常常抱怨数据不够真实，本文采用的原始数据来自对我国中 部地区w县十个乡镇主要负责人的审计报告，这就使数据更具有说服力。综合前人研究的成果， 本文将关注点主要集中于乡镇财政的以下三个方面，一是考虑到转移支付的乡镇财政的总体运行 状况，二是预算外财政的收支及其对农村公共产品供给的作用，三是定量分析被认为普遍存在的 “垫税”行为。本文试图丰富这一方面研究的材料，让人们更加清楚地了解乡镇财政的运行。文中 较多地采用比较分析的方法，一是从时间序列上进行比较，以期分析税费改革给乡镇财政带来的影 响；二是对不同类型乡镇之间的比较，本文中通过五个城郊型乡镇与五个农业型乡镇的比较，试图 揭示同一行政区内不同类型财政运行及其衍生行为的共性和差异性，如财政的上缴与补助、预算外 收入的比重，垫税行为、税费改革带来的影响等。w县位于我国中部地区，在本文研究期间，县乡 两级财政执行定额递增比例上缴的乡镇财政体制，从2000年开始推行农村税费改革。 · 57· 乡镇财政收支行为的实证研究 一 、 乡镇财政收支总体规模与财政状况 在众多研究中对乡镇财政的范围认定是不一致的，孙潭镇、朱钢(1993)将乡镇财政分为“预算 内财政”、“预算外财政”和“制度外财政”三个部分，但也有的研究将“制度外财政”归人“预算外财 政”一列，本文中的财政收入仅分为预算内和预算外两项。如表1中显示，乡镇财政收入规模存在 较大差异，调查的十个乡镇的年财政收入在240万元至2300万元之间不等。总体看来，乡镇财政 收入是不断增长的，即使是在税费改革后。实施税费改革的2000年与1999年相比，有数据可以比 较的五个乡镇中财政收入增长的有三个，2001年，三个乡镇中有两个呈增长之势。C、D、E、F和H 五乡镇为城郊型的，而A、B、G、I和J五乡镇为农业型的，从绝对收入来看，农业型乡镇并不一定少 于城郊型乡镇，因为可支配财力的差异除与经济状况密切相关外，还与乡镇规模相关，城郊型乡镇 大多人口、面积、规模较小，值得注意的是，农业型乡镇的财力在税费改革之后也未表现出下降的趋 势。 表1 乡镇财政收入规模 单位：万元 与财政收入的差异一样，各乡镇财政支出规模的差异也很大，多则达到2000多万元，少则只有 200多万元。值得关注的是收