对社区管理中政府角色的越位与缺位现象的理论分析.PDF

对社区管理中政府角色的越位与缺位现象的理论分析对社区管理中政府角色的越位与缺位现象的理论分析 对社区管理中政府角色的越位与缺位现象的理论分析对社区管理中政府角色的越位与缺位现象的理论分析 北京市民政发展研究中心 当前，在社区建设的过程中，政府发挥了决定性的作用，做了大量有益的工 作。但是，我们也应当看到，在社区建设的很多方面，政府存在着职责不清，权 利不明的问题。政府部门承担了许多不便承担或不易承担好的职能，同时，在社 区管理中政府职能的错位、缺位或者不到位也屡见不鲜，造成了很多“该管的不 管，不该管的强管，管了的又管不好” 、“看见问题的管不了、管得了的看不见” 等现象。也就是，政府在其角色的扮演和行政职能的行使过程中，存在角色的越 位和角色的缺位的现象。 一、一、“越位越位”现象现象 一、一、 越位越位 现象现象 先看“越位”的问题。政府角色的越位是指政府在行政过程中超越了其本来的 职能与权限，即超职责地行政。在社区建设和社区发展的实践中，政府特别是街 道办事处的这种“越位” 问题在现阶段非常突出。 主要表现在三个方面： 一是“以政代社” ，包揽了过多的应由非政府社会组织所承担的职能。这里的 “政” ，是指政府在、社区文化、社区自治与社区民主、社区环境、社区安全等社 会事务方面承担的依法行政的管理职能。“社”是指由专业机构、专业团体、社区 自治组织等非政府组织所承担的社区文化、社区环境、社区自治等社会事务的事 务性职能。在社区建设中，政府对社会事务的管理和推动具有义不容辞的责任， 但是，这并不等于说要由政府部门直接从事那些事务性工作。然而，当前政府部 门却包揽了许多这样的工作，如直接组织和承办了社区内的文化活动、公益性慈 善活动、自愿者活动、科普活动等； 二是习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府的社会组织作 为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。例如 本来街道办事处、政府职能部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督 的关系，而不是领导与被领导、命令与服从的行政隶属关系。但是，许多地方政 府把对居委会的指导责任变成领导责任，且直接任命居委会的有关工作人员，直 接管理居委会的日常活动。 三是在政府职能转变过程中未能贯彻“费随事转” 的原则，造成了在财政上 某些“过渡投入” 。如社区服务中心、社区文化馆、社区图书馆（站）的大多数工 作人员应当以合同的方式，聘任各类社会人员。而现实情况却多为在编的事业性 单位职工，造成了政府有限财力的过度性投入。此外，一些地方将居委会主任等 作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来充当，也是值得商榷的做法。这 些都是旧的单位制度理念在现阶段的表现。我们认为政府在实行职能转变时必须 贯彻权随责走、费随事转的原则，转变政府职能不是简单地重新界定各部门的职 责，简单地对任务重新分配，简单地分派人员。 二、二、“缺位缺位”现象现象 二、二、 缺位缺位 现象现象 再来看“缺位”的问题。政府“缺位”是从另一个角度反映了政府的角色扮演和职 能行使中的问题。所谓政府角色的“缺位” ，是指政府在行政过程中，未能扮演好 自己应有的管理者角色，未能履行好自己应尽的职责。在社区建设和社区发展的 实践中，政府的这种“缺位”现象也十分常见。 突出地体现在三个方面： 一是对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会 组织的培育还不到位。如果说政府在经济领域的重要角色或职责是培育和监督市 场的话，那么在社会领域内，其重要的角色或职责就在于培育以及指导和监督专 业的中介服务组织、社会工作机构及这些组织得以运行的良好环境。现实情况是， 一些政府官员已习惯于“以政代社” ，直接包办代替许多社会事务，而不懂得自己 的重要职责就是培育社会及其相应的组织要素。 二是大多数的基层政府及其官员上部懂得或不习惯或不善于对居委会、自愿者 协会和业主管理委员会等社区居民的自治性组织进行政策上的指导。在社区建设 过程中，要充分地发挥政府的主导作用，对社区内的各种社会组织进行政策上的 指导和监督。通过各种手段引导和规范它们，是它们能够更好地服务于社区，服 务于居民。实际上，基层政府及其