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乡镇财政职能与定位 行政处 张力 2009.4.6 提 纲 一、乡镇的起源和历史沿革 二、乡镇政府职能追溯 三、新中国的乡镇制度和乡镇政府职能 四、乡镇财政职能 一、乡镇的起源和历史沿革 “乡”繁体古与“卿”同，是一个意会字，指的是两个人面对面坐在一起。所谓乡，就是近距离住在一起的人群，久而久之，形成特指行政层级的抽象名词。 镇，最早是作为军事据点兴建的。由于镇设于水陆交通要道，有利于贸易活动，随着时间的推移，人口繁衍聚集，逐步演变为农村集贸市场，形成市镇。 “乡镇”沿用至今，是广大农村地区的统称。 我国“乡制”始建于西周，镇最早出现在北魏时期。乡镇建制经历了多次变革 ： “乡官制”（西周—隋唐） “职役制”（中唐—清朝） “自治制”（晚清） “政党制”（20世纪上半叶） 变革期间或延续或中断，或重视或忽视、或继承或革新，且表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征 。 世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样复杂多变。但从有利于经济社会发展，人们安居乐业出发，“乡镇”作为国家设置的地方行政建制，应保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，机构设置的合理性，职能定位的科学性，组织制度的规范性，政权名称的固定性等基本要求。 二、乡镇政府职能追溯 自秦始皇统一中国后的秦朝至清末的两千多年间，“王权止于县政”。乡里组织一般是以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家政权体系的末梢，成为“治民之基”。 职能追溯 乡官制 ? 职役制 ? 自治制 ? 政党制 乡官制 始于西周，秦汉时期达到高峰； 《汉书·百官公卿表》记载： “大率十里一亭，亭有亭长。 十亭一乡，乡有三老、有秩、啬 夫、游徼。三老掌教化。啬夫职 听讼，收赋税。游徼禁贼盗。” 这是最早见之文字的乡镇职能。 乡、里之间增设“亭”， “乡”与“亭”平行运作，职能交 叉，层级混乱；中唐以后，随着均田制的废弛、两 税法的实行，乡官制已经开始向职役制转化。 职役制 也称吏役，隋唐实行“科举制”，“官”与“吏”分设，乡镇实行“吏治”，演变成职役制。 目的：封建统治者强化对乡村社会的控制、防御、惩罚。 自隋唐至清末的千余年间，我国乡里社会的政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。 唐：百户为里，五里为乡，四家为邻，五邻 为保。 宋：王安石在全国推行了保甲制度，即：“保 甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲 长，十甲长立一保正。” 元：社制 明：里甲制 清：采取明人的里甲制，作为赋役征收的机 构，采取宋人的保甲制，以维护地方治 安，实施元代社制，作为劝农的组织。 自治制 晚清时期出现了乡村自治的萌芽 ： 　　　太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建 立“守土乡官制”，光绪末年和宣统初年，清政府也开始提倡“乡镇自治”。 《城镇乡地方自治章程 》　晚清政府1908年颁布 　　 中国历史上首次由统治者自觉提出乡镇自治， 章程第二条规定：“凡府厅州县治城厢地方为城，其 余市镇村庄屯集等各地方，人口满5万以上者为镇， 人口不满5万者为乡。” 政党制 进入20世纪上半叶，我国的国家行政权开始从 县一级下沉到了乡村社会。1928年后，国民党 政府制定法律政策，使乡村与政府之间保持明 确的隶属关系。 国民党政府规定：“百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾”。十户为一甲，十甲为一保。乡设乡公所，下设民政、警卫、经济、文化4股。 据1942年的粗略估计，国民党政府仅区一级约需16万人，乡镇一级约需68万人，保甲长约需1214万人，三项共计1298万人。这远远超出了一个传统农业国家的农民承载能力。 “农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱，最终吞噬了国民党基层政权的基础” 。 虽然国民党政府乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，但形同虚设，乡镇经济、社会发展几同空白。 追溯我国几千年乡镇变更和发展的历史，不难发现，我国乡镇政府的职能直到新中国成立仍然停留在“掌教化、职听讼、收赋税、禁贼盗”上。 三、新中国的乡镇制度和乡镇政府职能 新中国成立前，中国共产党便积极探索，领导中央苏区、抗日根据地和解放区进行了乡村自治实验。 在革命战争年代，中国共产党在解放区