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农村承包地确权中的政府介入与乡村治理 　　摘 要：农村土地承包权确权登记办证工作是一项经由顶层设计农村产权制度改革，其推进离不开各级政府的行政背书，所以各级政府要通过介入来高效地推进该工作。但另一方面，土地确权工作要让农民真正满意，必须经由乡村社会的消化，所以又必须离不开乡村自治的互动。文章即从政府介入与乡村治理角度出发，探讨了土地确权工作的属性、传统利益观、农村自治因素、政府介入的外部性，以及试图在政府介入与乡村治理的良性互动上给出自己的见解。 　　关键词：土地确权；顶层设计；乡村自治 　　中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）07-127 -03 　　农村承包地的土地确权指的是各级政府推进的对农村承包地的确权登记颁证工作，通过解决承包地面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全的问题，实现“四相符”即承包地面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书的相符，“四到户”即承包地块、四至边界、承包合同、承包经营权证书到户，同时还要分级建立省、市、区（县）土地承包经营权信息管理系统，进一步建立土地承包经营权登记制度。从行政法与管理学的角度来说，确权是各级政府以国家的法律、政策为指导，经过入户调查、实地测量、公示、审核批准、登记注册、颁发权证等一系列的程序，最终确认某块地的所有权、使用权等权属关系和权利内容。 　　一、土地确权的顶层设计属性 　　顶层设计是网络工程学中的一个学术词语，英文是Top-Down Design，国内学者将其翻译为“顶层设计”。Top-Down Design的本意是在明确目标后，从高层开始自上而下的层层设计，让所有层次和子系统能够围绕着总体目标产生所预期的整体效应。由此可见，顶层设计应该是自上而下的层层设计，而不是我们一直误以为的高层设计。顶层设计作为改革的战略思想是有其深刻的意义的：一是改革进入“深水区”“攻坚期”后，原有的利益格局和体制机制制约了经济社会的发展，我们难以仅仅靠“修复”来解决问题；二是单纯“摸石头过河”的改革方式已经很难满足当前形势需要，得从长远和整体出发，系统、科学地设计改革路线；三是今后的改革更像“网络工程”，应有全局性意义的“蓝图”来指导推进。土地确权工作从其目的、内容和实施方式来看，更具有顶层设计的性质，而不仅仅是对底层需求的呼应和以往探索的总结。土地确权的理论源泉就是土地权利束的概念，政策目的在于强化农民土地承包经营权的物权保护，激发农村生产要素的内在活力，所以从一开始就带着明晰权利的烙印，是一种产权制度的安排。从其的推行方式来看，中央统一部署、地方全面负责，则可以看出土地确权的行为主体是各级地方政府，具体来说实践的主体是乡镇政府和村自治组织。所以土地确权工作不是农村基层农户自发组织的行为，也不是部分地方政府因地制宜的政策探索，而是全局性有着明确蓝图目标的顶层设计。 　　二、传统利益观与产权明晰的冲突 　　裴宜理通过中西方权利观念比较发现，中国人的权利观念更多集中在生存权和发展权，奉行实用主义而非抽象的产权和政治权利，更多体现的是“规则意识”而非“权利意识”。相比起学理上的排他清晰的产权认识，农民更关注的是实际的土地种植或流转收益。土地确权的理论内核决定了其更多出于对个体权属的尊重，尤其在当下的农村社会，个体权利意识的觉醒正当其时。但站在农村社会传统的公平价值取向以及土地承载的道德意义而言，土地承包权是一种“成员权”，利益均沾才是集体行动的逻辑。集体力量的运行往往会借由“集体”的名号而超越个体的权利，这就容易导致个体权利与集体行动逻辑之间的尖锐张力。在权属关系混乱、二轮承包未开展或者不规范开展，治理条件差的村组，政策因无法适应村庄社会需求而导致表达与实践之间的脱节，则会出现土地确权工作遭到基层自治组织（主要是村委会和生产队）、农村社会以及农民的抵制。但土地确权有着强大的行政背书不得不推行下去，农村社会和农民就会被动式的接受而非主动式的体认，最终很可能导致土地确权在打破了现存的村庄秩序和利益分配格局却没有马上植入一套契合于农村社会现实和农民需要的秩序机制。 　　三、土地确权中政府介入的外部性 　　学者汪锦军认为，构建一个有效的农村社会管理体制，政府的介入是必要的。但伴随着政府介入，其产生的外部性很可能不完全是正外部性的。下文将探讨土地确权工作中，政府介入的外部性。 　　（一）正外部性 　　对于中国社会而言，由于乡村社会自身发育的不完善，很多时候必须依赖强制强制性外来制度为农村社会构建运行机制，而政府的介入可以有效避免村民自治可能出现的停转，同时也有以利于优化村干部队伍结构和素质，为政府、社会、农民三者间互动创造良好条件。以土地确权工作为例，首先这是一项需要财力、物力、人力支持的工程浩大的活动，如果没有各级政府的介入，是