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完善行政裁量基准若干问题探讨 黄学贤 内容提要 时下，裁量基准无论是作为一种行政立法的范式，还是作为…种行政执法的实践，抑或是作为 行政法学的研究对象，愈益呈现出感况空前之势。为了使该制度趋于完善，学界不可一味推波助澜，应当冷静 思考，探讨该制度的完善之道。尤其是对裁量基准的制定主体、如何制定裁量基准、裁量基准的法律效力等实 践性问题应当作出具体的回答。行政裁量权的治理应当是一个系统工程，在这个庞大的系统工程中应当包含 众多的支撑构架。裁最基准只是其中一个重要的但不是也不可能是唯一的方式。在这盟现代行政程序法所 确立的一系列制度规范仍然存在着发挥作用的场域。 关键诩行政裁最基准说明理由制度协调行政方式 缘起:实践的撩索 正如一位法学家所讲，目光在事实句法律规 班问‘来凹穿梭，是法律适用的普遍特征①。这 在行政领域表现得尤为摸出。以行政处罚为例， 据不完全统计，我国现有 8∞多部法律、行政法规 以及约 13栅件地方性法规、部门规章和地方性 规章中，涉及行政处罚条款的占 85% 以上，行政 机关享有处罚裁最权的条款占 90%以上。有的 行政处罚幅度非常之大，如《广告法》第 44 条规 定广告主提供虚假证明文件的，由广告监督管 理机关处以一万元以上十万元以下的罚款。伪 造、变造戚者转让广告审查决定文件的，自广告脏 督管理机关没收违法所得，并处…万元以上十万 元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责 任。如此宽泛的规定，确实很容易产生人情棠、 态度案，也着实考验着行政执法人员在事实与 法律规范间‘来回穿梭的目光。 现代闺家没有哪项行政权的行使能够完全避 开自由就最，裁量对规则体制的运转在逻辑上是 144 完全必要的，实际上是不可消除的:它们无法硝 除，除非消除规则体制自身吻。而自由裁量的本 质属性又使得它必须具有裁量的空间以及间样不 可缺少的对Jt进行有效控制。特别是在行政法治 尚不够健全的国家，对行政自由裁最权的控制更 显得重要。对行政自由裁量权的控制从早先建立 完善的行政程序，再到完替体制外的监督制度，如 行政诉讼制度等，人们试图由体制之内到体制之 外全面加以规范与监督。在对行政自由裁霸权规 范的历史进程中，有…种发展跑费应当引起我们 的关注，即通过限定裁量空间，又称为裁童基准制 度形式来压缩自由裁量的空间。 20世纪 90 年代以来，特别是近几年来，战国 行政法治建设的进程日强加快，考虑到我国行政 执法的现状，特别是实践中大量自由裁量机被滥 用的情形，制定裁量去慕准愈按最现出盛况空前之 势。 2004 年国务院发布的《全面推进依法行政实 施纲要》中明确提出，行政机关实施行政管理，应 当遵循公平、公正的原则。摆平等对待行政管理 相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁最权应当符 合法律目的，排除不相关因素的干扰;所采取的措 施和手段应当必要、适当。 2(脱年中办、国办联 合发布的《关于预防和化解行政争议健全行政争 议解决机制的意见》中指出，要对行政机关的行政 载最权进行细化、最化和规珉，防止撒用行政截霸 权。 2仰年国务院召开全国市县政府依法行政 工作会议，明确要求推行行政处罚裁童基准制度。 2∞8 年国务院发布的《关于加强县市政府依法行 政的决定》进一步指出，要建立自由裁量权行使的 基准制皮，要抓紧组织衍政执法机关对法律、怯 规、规章规定的有裁最幅度的行政处罚、行政许可 条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行 政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，井将细 化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。 近来制定裁量基准更是风行于各级各类行政 机关。在不长的时间内，裁量基准这个本来还仅 限于圈内用语的词汇，怨地飘然而至于大肆规 范性文件之中。 2仰年 7 月 4 日.广州市规范行 政执法自由裁量去权规定》施行，这是全国第一部全 面规范行政执法自由裁量权的专门性政府规章。 此前，各地以及国务院有关部委巳有很多规范行 政执法自由裁最权的规范性文件。但是，就大部 分规定来肴，主要是规范行政处罚和行政许可的 自由裁霸权，尤其是烹要集中于规施行政处罚截 黯权。而广州市的规定则是规截了所有的行政执 法自由裁量权。据报道，广州市将选择城管、卫 生、税务等几个典型部门先行开展试点，并逐步在 全市推进，严管行政执法人员的自由裁量空间，最 终规施全市各银行政执法吏体仰的项行政执法 行为，并将自由裁髓的标准向社会公开。@特别要 指出的是，于 2∞8 年 10 月 1 日起施行的我回大 陆第一个地方性行政程序立法《湖南省行政程序 规定》对裁量基准的制定机关、程序以及有关义务 等作了校为具体的规定。 时下，裁量基准无论是作为一种行政立法的 范式，还是作为一种行政执法的实践，抑或是作为 行政法学的研究对象，用方兴未艾来形容一点也 不为过。正如有学者所育:裁最基准制