我国地方国库现金管理的主要风险及防范对策探析.docVIP

PAGE  PAGE 5 我国地方国库现金管理的主要风险及防范对策探析 　　关于经理国库的风险、外延及其监督的研讨 　　编者按：2015年是人民银行经理国库30周年。30年来，人民银行建立了统一的国库会计核算体系和标准化的业务处理模式，构建了安全、高效的现代化国库管理信息平台，建立了分工协作、服务宏观调控全局的国库现金管理机制。为更好地发挥人民银行经理国库的职能，我们组织嘉宾对经理国库的风险、外延及其监督三个方面进行了探讨，内容如下。 　　一、我国地方国库现金管理现状 　　2001年3月，国务院批准了《财政国库管理制度改革试点方案》，在全国实行国库集中收付制度改革，将原来大量滞留在预算单位的财政资金集中到国库，显著提高了资金的安全性和有效性，但同时也形成了较大规模暂时闲置的国库现金。2002年12月12日，财政部、人民银行???合发布《国库存款计付利息管理暂行办法》，规定自2003年1月1日起国库存款利息“暂按中国人民银行规定的单位活期存款利息计付”，标志着我国开始尝试对国库库存余额进行增值运作。2006年6月5日，财政部、人民银行联合发布《中央国库现金管理暂行办法》规定，开启了我国国库现金管理的大幕。 　　截至2013年底，中央国库共实施定期存款操作65期，累计投放资金24996.40亿元，收回国库定期存款23896.40亿元，实现利息收益453亿元；买回国债操作2期，累计中标金额229.90亿元，节省利息支出约0.95亿元。同时部分地方也在国库现金管理方面展开了积极探索。以山东省为例，结合地方财政实际，山东省自2010年9月起，按照操作规模由小到大、操作期限由短及长的思路，遵循安全性、流动性、收益性等原则，在省级层面试点开展了国库现金管理商业银行定期存款操作。截至2014年11月末，累计开展定期存款操作18期、存款规模1295亿元，操作期限以3个月、6个月为主。执行利率一般为操作当日中国人民银行同期定期存款利率，自2014年第3期开始，执行利率为操作当日中国人民银行同期定期存款利率基础上上浮10%。 　　虽然近年来多地都在尝试开展地方国库现金管理，但是全国统一的制度办法迟迟未能出台，各地目前均为“单打独斗”。2014年8月份修订颁布的《预算法》第59条规定，“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额”。2014年9月29日发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，在“规范国库资金管理”部分重复了该内容。出于维护地方国库资金安全考虑，财政部、人民银行目前正在讨论制定《地方国库现金管理试点办法》，用以指导地方规范开展现金管理，且计划于2015年底前启动地方国库现金管理试点工作。 　　二、地方国库现金管理中存在的风险 　　（一）法律风险 　　1. 上位法缺位，认识难统一。《中国人民银行法》第4条规定，人民银行具有“经理国库”职责，但没有提及人民银行在国库现金管理中的角色与作用。新的《预算法》只是提出了纲领性的条款；与之配套的实施条例尚处修订过程中；《国家金库条例》等行政法规因颁布时间较早，更未涉及国库现金管理内容，从而造成人民银行、财政部、地方政府等相关各方对国库现金管理的主体和属性、国库现金管理与货币政策的关系、中央国库现金管理与地方国库现金管理的关系等原则性问题在认识上存在较大分歧，一定程度上制约了地方国库现金管理工作的有效开展。 　　2. 配套办法缺失，操作难规范。目前的地方国库现金管理缺乏统一规范的操作规程和制度办法。变通方式下的地方国库现金管理操作主要是地方政府财政部门单方面推动，存在一定的风险隐患。虽然目前财政部、人民银行正在讨论制定《地方国库现金管理试点办法》，但是地方国库现金管理已经处于多年无制度可依的局面。2006年出台的《中央国库现金管理暂行办法》是否适用于地方国库现金管理；基层央行国库享有什么样的权力、承担什么义务、如何监管等都没有明确的制度规定，致使地方国库陷入难以介入、束手无策的尴尬局面。国库现金管理在操作规模、期次、期限、操作手续直至存款银行的选定等诸多环节，财政部门拥有完全话语权，央行国库只起“出纳”作用，地方国库现金管理工作还存在诸多不规范。 　　（二）道德风险 　　1. 个别地方财政：借助国库单一账户制度实施不够彻底的漏洞，变相开展国库现金管理。我国国库单一账户制度尚处起步阶段，单一账户体系中的账户种类和数量仍相对较多，特别是财政专户的大量存在，容易造成一些部门资金滞留，而另一些部门却因资金不够而要求借款的现象，不仅降低了资金使用效率，而且导致截留、挤占、挪用财政资金问题时有发生。在这种情况下，个别地方政府受政绩驱动、改革驱动、财源驱动、利益驱动等因素影响，尝试以多种变通方式开展国库现金管理。主要