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第十二章 地方政府的未来发展 二、地方政府发展的新环境（一）一般环境 政府职能不断膨胀。福利国家政策对地方政府的地位和角色产生了深远的影响。这种影响至少体现在两方面：一是扩大了地方政府规模。二是地方政府在地方公众心目中的形象日益下降。 经济全球化。在全球化背景下，地方政府客观上需要一整套自主决策、灵活迅速、富有弹性的地方组织体系。它的作用在于：一是能够在复杂多变的环境中，迅速做出适应于地方决策的反应，而不因繁杂的上传下达过程，贻误时机；二是灵活的组织体系能够强化对公民多样化需求的反应能力，提高公共服务的品质。 民主化与信息化的提升。民主化与信息化发展的进程，使地方政府的行为不得不公开。 私有企业改革的示范效应，媒体影响力的不断扩大等待，这些都会对地方政府发展产生一定的影响。 （二）特殊环境 政治环境：（1）中央与地方关系（2）地方政府与社会民众的关系。（3）地方政府绩效考评标准体系的价值导向。 经济环境：（1）本地市场化程度（2）财政状况。 区域环境：区域的历史与现状、区域的地理区位、区域的政治区位 三、地方政府发展的方向与途径（一）地方政府发展的一般规律 首先，地方政府发展是外部环境和内部问题共同作用的结果，是外部动力和内部动力共同推动的过程。 其次，地方政府发展是一个自上而下和自下而上相结合的过程。 再次，地方政府发展是一个涉及内容广泛的系统性改革工程。 最后，地方政府发展是一个循序渐进的复杂过程 （二）地方政府发展的方向 地方政府发展的方向是从管理走向治理。“治理”，是指各公共或私人机构与个人管理公共事务的诸多方式的总和，是使相互不同或有冲突的利益得以协调的联合行动的持续过程。治理的目的是在各种不同的制度关系中，运用权力支引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益，着重强调多无化的、民主的、合作的管理模式。 治理的含义 治理（英文为governance），原意是控制、引导和操纵。基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。它包括： 1 ）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。　　 2 ）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。　 3 ）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。 4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。 5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力， 不限于政府的发号施令或运用权威。 善治的含义和特征 善治（英文good governance）就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 善治的基本要素有以下6个：1）合法性（legitimacy）2）透明性（transparency）3）责任性（arcountability） 4）法治（rule of law 　5）回应（responsiveness） 6）有效（effectiveness） （三）地方政府发展的路径 从集权到分权：分权是指中央政府或上级政府把相关的职权下放给地方政府或下级政府的行为。与分权相伴而生的第二个趋势是授权，即将地方政府原来属于自身范围的一部分权力授予非政府组织或社区、私营公司、非营利性组织，让其承担一部分政府职能。 从垄断到竞争：把私营部门中的有效管理模式引入地方政府公共部门中，通过市场竞争机制改变传统的地方政府垄断的服务提供方式，已经成为地方政府发展的一种趋势。 从人治走向法治：法治政府是指政府的一切权力的来源、政府的运行和政府的行为都受制于法律。 （四）地方政府发展的目标 人类行政模式经历了统治行政、管理行政和服务行政三个阶段。统治行政是一种强权制度；管理行政只是人类行政模式总体性转换的一个过渡，归根结底还仍然属于强权制度；服务行政是人类行政模式的一种人性回归，是一种真正意义上的公共行政。 观念：亲民意识；功能：使政府成为公共服务的供给者；本质：以人民为主体。 四、中国地方政府发展的环境（一）地方政府发展的历史背景 20世纪上半叶，中国地方政府不仅在实质上，而且在形式上，依然是一种典型的行政体地方政府，变化的仅仅是机构与职位的名称。 目前地方政府发展所存在的主要问题： 1.对法的“政治定位”问题还缺乏确切的理解。 2.政府管理体制的“职责同构”限制了地方政府能力的发挥。 3.对政府管理方式、管理手段等所应当发生的改变还不是非常敏感。 4.“政绩取向”、“一票否决”等绩效评价方式制约着地方政府工作水平的提高。 （二）地方政府发展的动力 中国积极参与国际社会活动，要求地方政府在国内事务上发挥更大作用。 改革开放以来的社会变革，要求地方政府改变其活