行政许可法回顾与前瞻.docVIP

　　行政许可法回顾与前瞻 　　［一］ 　　行政许可法会给我们带来什么？为了这部法律的实施还需要我们做些什么？谈及将于明年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》的立法贡献，公法学家如数家珍。 　　2003年10月14日，在中国政法大学法学院、华一律师事务所共同主办的《遏制行政腐败的根源-行政许可法的回顾与前瞻》论坛上，中国政法大学法学院院长马怀德教授说，行政许可法最大的贡献在于摆正了政府的位置，界定了政府的职能，将政府的职能限定在法定范围内。就具体制度而言，一是行政许可法通过设定权的规定，从形式上限制、剥夺了规章对行政许可的设定权，取消所有其它规范性文件的许可设定权。二是行政许可法通过实质性规定哪些事项可以设定许可，哪些不可以设定许可来控制了许可范围。三是行政许可法首次确立了“信赖利益保护原则”，即行政许可一旦设定，不能随意更改、撤销、废止。因法律、法规或政策改变而不得不改变时，要对相对人的损失予以补偿。 　　中国社科院法学所宪法与行政法室主任周汉华教授说，制定行政许可法是我们的创举，外国是通过几百年的个案来作，我们则用很短的时间完成了许可法的制定。行政许可法有许多亮点，既包括实体性的，也包括程序性的。在实体方面，该法第十三条关于可以不设定行政许可事项的规定，强调了市场优先、个人自治优先、自律机制优先、事后手段优先等原则，体现了立法精神的变化，从理论上解决了以后要不要再设定其他许可的问题。对于我们来说，行政许可法首先意味着“要不要设定许可”，因为在公共秩序中，许多事情是不需要通过设定许可来解决的。在程序方面，行政许可法有许多创新之处，如实现了网上申请、“一站式”服务，设定了许可的程序、期限以及特殊许可事项的听证、招标、鉴定程序等，非常值得关注。 　　中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授从社会政治文明发展的大背景，将其提高到宪政意义来认识。他认为，法律文本往往带有模糊性，但这并不妨碍我们在社会中达成清晰的共识。政治家通过行政官员去管理人民。在我国，只有让人民与政治家、行政官员更平等，在平等的基础上进行自由地讨论，才有可能对法律文本形成共识，最终减少法律文本的模糊性。行政许可法使人民在行政许可程序中有了更多与行政官员平等对话的机会，从而有利于法律文本在整个社会中达成清晰的共识。从这个意义上说，行政许可法是一种制度上的改进，是一项具有宪政意义的立法。 　　［二］ 　　为什么我国需要制定一部行政许可法？对此马怀德教授坦言，主要有以下几方面原因：第一，在法制状态下行政许可可有可无，而我国现有的行政管制行为缺乏法律依据。各种许可证名目繁多，且需要许可的事项不断自我膨胀。第二，我国“万能政府”的色彩过于浓厚，在这种“万能政府”体制下，政府管得过多，申请事项过多。最著名的是郑州曾经有一个“馒头办公室”。第三，许可有很大的利益驱动，它是腐败之源。行政机关热衷于审批首先是利益的需要，盖章就要收费，将许可、盖章与收费联系在一起就产生利益，许可自然就会繁殖。 　　周汉华教授认为，对于行政许可法的产生，需要放在中国现实反差的特定历史环境下去分析。中国正处在现代化转型期，东部与西部发展程度存在反差，市场经济体制与行政管理体制存在反差，法律规定与实际执行存在反差，在这种历史背景下，行政许可法出台了。对于出台的原因可以从三个“互动”来认识：一是内因需要与外因推动的互动。我国改革开放的前20年主要是“抓大放小”，到现在我国市场化改革已经进入攻坚阶段，下一步改革的重点是传统的国家控制的命脉企业，即将电信、铁路等行业放开。之所以说是攻坚阶段，是因为这些行业以前是有严密的行政审批制度保护的，通过严格的行政审批保持国家的垄断地位。而下一步的改革能否深入，关键在于在这些领域能否取得突破。到了1998年，发生了一系列案件，一批利用行政审批权谋私的腐败分子被惩处，出台行政许可法就成为现实的需要。此外，中国要加入WTO，WTO的规则与我国传统的按行政权力配置资源的方式格格不入。WTO一个最基本的原则是透明度原则，中国传统的行政审批制度不透明，存在着“暗箱操作”现象，其结果是事事都想管，事事都管不好。二是实践的需要与我们对制度构建的互动。当时，“乱收费，乱摊派，乱罚款”的三乱现象严重，这本身就对体制提出了要求。与此同时，行政法学界将关注点集中到了行政许可上，行政许可法是在法学界的力推下制定的，是有意识的制度构建。三是自下而上的需要和自上而下的规范的互动。在国家审批制度改革之前，地方的审批制度改革已相对成熟，在自下而上的现实需要十分强烈的情况下，政府愿意有序地、有组织地来推动这项改革。 　　的确，行政许可法的制定与我国反腐败的斗争实践密不可分。毛寿龙教授在谈到行政许可法产生的背景时认为，从一定程度上说，行政许可法是我们党和政府在行政