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浅谈我国行政诉讼调解制度 　　摘要:按照我国现行行政诉讼制度,行政诉讼是不适用调解的。然而,在行政审判实践中,调解已经普遍存在,行政诉讼调解制度的存在具有现实的必要性。但由于其带有公法性质,行政机关的处分权毕竟有限,并且需要具备一定的条件,因此,有必要对我国行政诉讼调解制度的适用范围加以界定。 　　关键词:行政诉讼 调解 必要性 适用范围 　　 　　 一、行政诉讼调解的概念 　　 诉讼调解,又称法院调解,是指在诉讼过程中双方(或多方)当事人在人民法院审判人员的主持和协调下,自愿平等协商,从而解决纠纷的活动。调解制度可以从广义和狭义两个角度来理解。狭义的调解制度仅指立法上有关法院调解的规定;广义的调解制度指的是立法上有关法院调解的规定及与此相应的、在诉讼实践中形成并确定的调解方式。本文所论述的诉讼调解制度指的是广义的诉讼调解制度。行政诉讼调解,是指在行政诉讼过程中,行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下,以行政法上的权利和义务为内容进行协商,形成合意,从而终结诉讼程序的活动。按照国外通说,行政诉讼调解兼具双重性质,既是一种诉讼行为,又是一种公法契约。作为诉讼行为,它是行政诉讼程序的有机组成部分;作为公法契约,它是行政机关以公法上的权利义务为内容与行政相对人达成的合意。 　　 二、我国规定行政诉讼调解制度的必要性 　　 我国行政法因强调“公权力不可处分”而在实定法上明确禁止对行政诉讼案件进行调解。我国《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审查行政案件,不适用调解。”确切地说,我国是没有行政诉讼调解制度的。尽管实定法上严禁行政案件适用调解,但调解毕竟是我国的一项优良司法传统,号称“东方经验”,加之行政诉讼本身脱胎于民事诉讼,于是行政诉讼适用调解便成了行政审判实践中一个“公开的秘密”。法官在审判过程中,经过反复调解,建议可能败诉的行政机关改变原具体行政行为或者对原告给予一定的赔偿或承诺,以促使原告申请撤诉。法官的这种做法,实际上就是调解,既能规避法律又能自圆其说,其常被称之为“协调”、“协商”、“庭外做工作”等。笔者认为,与其让这种变相的调解成为规避法律的工具,不如从制度上对其进行规范,使其成为保护行政相对人合法权利,促进行政主体依法行政的重要形式。 　　 然而,由于没有实定法上的依据,行政诉讼调解显得有些过于随意,并使之异化成为某些法官手中的权力。法官发现行政行为违法,怕行政机关败诉而“影响关系”,主动找行政机关“交换意见”,建议行政机关改变原具体行政行为,以促使原告申请撤诉,有些法官还配合被告做原告撤诉的动员工作。这种无原则调解及非自愿性调解最直接的表现和结果就是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。①现实中存在的大量撤诉现象,尤其是非正常情形的撤诉也迫使人们不得不重新审视行政诉讼调解制度。 　　 三、我国行政诉讼调解制度适用范围的界定 　　 在我国,行政诉讼调解制度的存在具有现实的必要性。但由于其带有公法性质,行政机关的“处分权”毕竟有限,并且需要具备一定的条件,因此,有必要对我国行政诉讼调解制度的适用范围加以界定。 　　 (一)可进行调解的行政案件 　　 笔者参考行政审判的实践,认为以下几种情形在行政诉讼中可进行调解。这几种情形具有一定的典型性,但并不包含可进行调解的全部情形。 　　 第一,行政行为有违法或者不当,被告得自行变更或者撤销原行政行为的情形。法院经过对案件的审理,认为行政行为在程序上或实体上有瑕疵,可以建议被告变更或撤销原瑕疵行政行为。如果瑕疵行政行为已经给原告造成了损失,调解还应涉及被告对原告的赔偿问题。对于这类案件,法院的调解必须尊重行政机关的法定职权,因为行政行为的作出、变更以及撤销都属于公权力的行使,具有一定的严肃性,其变更或撤销必须经过法定的程序,不能过于随意。 　　 第二,行政行为属于行政机关自由裁量权范围。行政机关所要解决的是多种多样、千变万化的矛盾和冲突,立法者不可能对现实情况予以充分的预见,为更好地实现行政行为的目的,法律赋予行政机关相当的裁量空间。但是很多情况下,行政行为属于合法但不合理的情形。对此,最高法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条(二)项规定,对于合法但存在合理性问题的行政行为,法院应当判决驳回原告的诉讼请求。该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权、变更不合理行政决定创造了条件。在诉讼程序中对这类案件进行调解,使行政机关改变不合理的行政行为,不仅不会致其放弃或滥用法定职权,相反会使行政行为更加符合立法原意。 　　 第三,行政裁决行为。行政裁决是指依法由行政机关依照法律授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并作出裁决的行政行为。②行政裁决行为的目的是解决民事争议,现实中这种行为是很多见的。