从“反射利益”到“中基本权利”.docVIP

从“反射利益”到“基本权利” 　　[ 摘要 ] 当代 中国 公用事业在公用产品供应过程中，普遍选择以“小区”总表为合同计量依据的计量体制， 构成了变相提高公用产品价格，纵容了公用产品大量浪费。缓慢推行的一户一表改革过程视用户处境之改善为“反射利益”，更贬低了 法律 赋予消费者要求分户计量的基本权利。对现有模式须反其道而行之，承认消费者要求一户一表的强制缔约、履约权。 　　[ 关键词 ] 公用产品；二次供应；集中计量；改革 　　水、电、气、暖等公用事业作为关乎千家万户切身利益的不可替代的社会基础性行业，所提供的公用产品历来受到严格的政府定价（或指导定价）机制的制约。2001年7月16日国家计委颁布的《政府价格决策听证暂行办法》进一步规定，各级政府对公用事业价格的制定与调整必须经过有消费者代表参加的听证程序。但换一个角度看，水、电、气等特殊商品只能数表计量，管线运输；其运输过程具有易损性，这就对公用产品计量体制提出了更高的公平性要求。目前，我国城市公共 交通 、供水、燃气等行业已普遍引入市场机制，市政公用事业投资、建设、运营市场全方位开放，行业垄断和地区垄断局面已经打破，多元化投资结构基本形成。特别是产权制度改革促进了经营效率的提高，市场机制在资源配置中的基础性作用明显增强，而与之同时出现的情况却是民众享受基础性、公共性服务的 经济 壁垒日益高筑，在市场导向下基础设施非财政投资水平的城乡差别、东西部地区差异，至使基础设施的绝对数增长与基础服务水平无法在国民 发展 权平等的前提下实现正比例关系。这样的背景下，在法律上探讨有关公共产品符合多数人的最大利益的供应、计量模式，就有特殊的时代意义。 　　 　　一、我国公用产品的供应与计量体制及其实践情况 　　 　　（一）法律法规中的公用产品供应与计量体制 　　公用事业计量问题除了涉及精度，本质是标明有关商品实际计价交付地点的计量工具设置的位置问题。《合同法》第一百七十八条规定，公用服务合同对履行地没有约定或约定不明的，公用产品运输管线产权分界处为履行地。根据国家工商局制定的《城市供用水合同示范文本》 （GF-1999- 　　0501）第四条第一款的解释，这一分界点是：“供水人设计安装的计费总表处，以户表记费的为进入建筑物的前阀门处”（电、气等与之同理）。全国人大法工委在对该条解释时也认为与“散用户”分界为管线穿墙入户的第一支持物（全国人大法工委，1999）。而为了切实保护使用人，一些地方还出台了专门的计量法规，如重庆市人大于2000年4月出台的《重庆市计量监督管理条例》第三十条规定：“供水、供电、供气的经营者必须以消费者使用的计量器具显示的量值作为计费依据，不得向消费者转嫁户外管线或其他设施的能源损耗或其他损失。”至于“消费者使用的计量器具”，按照最正常的思维，那就是千家万户再熟悉不过的“自家”的水表、电表、气表等——“一户一表”。制度设计似已周详，“一户一表”的物质基础也似具备，但广大居民并未受惠其中。 　　（二）实践中公用产品的二次供应与集中计量体制 　　1. 问题在城镇的反映。2007年4月，笔者曾向重庆市渝中区自来水公司反映，所在住宅小区内某总水管发生严重渗漏，且已达数月之久。自来水公司派人勘查认为，渗漏“并非十分严重”，且其位置“不便维修”，于是不做处理。事后维修工透露，因渗漏位置已在其安装的用于计量的小区总水表以内，故所有流失水量由小区全体业主买单，自来水公司没有丝毫损失，故领导指示“不做处理”。而小区物业管理公司却认为，小区内管线产权与管理权均为自来水公司所有，且维修涉及专业技术问题，故无论从权源、责任、还是技术能力上看，小区物业管理公司均不是维修责任人。类似问题在我国主要大城市均有不同程度的存在。据对北京、上海、重庆等城市抽样调查，以问题最为突出的供水为例，在由直管公房，国有企事业单位、机关团体营建国有住房改制而成的住宅小区中，存在“总表套分表”集中计量，公用事业通过“小区”再向业主二次供应现象的抽样比例为：北京58%、上海67%、重庆76%。而在1995年新合同法生效以后竣工的商品房住宅小区中，这一比例为：北京36%、上海44%、重庆48%。在需要冬季供暖的北方城市，普遍存在以“小区”，而非最终用户为一级收费对象的集中供暖、计量与收费机制。以在推行取暖收费分户计量方面走在前列的天津市为例，截止2006年底也不过在22个新建小区的1.78万户居民中“试行”一户一表。而在济南市，其改革目标不过是到“十一五”末，一户一表比例达到35%。类似问题在供电、供气等公共服务中，均有不同程度的存在。 　　2. 问题在 农村 的反映——以农村电网改造为例。在已经基本完成的农村电网改造中，一些地区农民电费负担异常沉重，甚至造成农民因用不起电而点起了老油灯，其原因除了通