法官论坛2011年第二期.docVIP

论不动产登记行为的行政不可诉性 文/李志业  2007年10月1日《物权法》施行后，各地法院受理的不动产登记纠纷案件大量增加，以至于该类案件尤其是行政与民事交叉案件，成为了当前实务界和理论界探讨的热点、难点和焦点。著名学者应松年接受记者采访时说：“不动产登记和土地征收方面的实务、立法、行政操作和司法解决争端问题，是一个交叉的边缘课题。实务部门的同志早就希望解决这个问题，但这个问题在理论层面还没有很好地解决，可以说理论研究滞后于实践。①”纵观目前的探讨、建议、成果及最高法院的制度设计，几乎均是建立在不动产登记具有行政可诉性的基础之上，并就如何规范和统一该类案件的审理进行安排。笔者认为，确定不动产登记行为的行政不可诉性，才是解决涉不动产登记纠纷行政与民事交叉案件现实困境的根本之道。 一、行政管理理念下——不动产登记行为的行政可诉性给当前司法造成的困境 改革开放之前，我国实行全面公有制、高度集权的计划经济体制，经济生活政治化，民事关系公法化，理论上几乎彻底否定了物权制度，在实践中更未建立物权体系，因此也就谈不上物权登记制度。改革开放后，我国逐步经历了从有计划的商品经济到社会主义市场经济的过度，土地、房屋等资源在社会发展和经济建设中的重要性日益凸显。在我国行政主导一切的传统下，不动产登记作为行政管理部门对土地、房屋等进行监督管理的一种手段逐渐建立起来：1986年2月，城乡建设部发出了《关于开展城镇房产产权登记、核发产权工作的通知》，要求从1987年4月开始开展城镇房屋所有权登记工作；1986年6月全国人大常委会通过的《土地管理法》，确定了土地所有权和使用权的登记；1987年4月，城乡建设部又制定了《城镇房屋所有权登记暂行办法》，对房屋所有权的登记工作进行了规范；1989年11月，国家土地管理局制定了《土地登记规则》，对土地权利的登记行为进行了规定；1990年12月，建设部制定了《城市房屋产权产籍管理暂行办法》，对城市房屋所有权及他项权利的登记工作进行了规定；1994年7月，全国人大常委会通过了《城市房地产管理法》，对城市房地产的权属登记以法律的形式进行了规定；1997年10月，建设部制定了《城市房屋权属登记管理办法》；另外还有《森林法》、《草原法》、《渔业法》等法律对森林、草原、水域、滩涂等的权属登记问题有所涉及。 在《物权法》颁布之前，我国根据上述法律和规章建立起来的不动产登记制度具有以下特征：1.登记制度不由民事法律进行规范。从上引规定可以看出，大部分登记制度是由部门规章制定的，涉及到的《土地管理法》、《城市房地产管理法》等也属于传统的经济法部门；2.登记制度建立的主要目的并非是为了物权的公示与公信，基本上是为了行政机关加强对土地、房屋资源的管理和监督；3.登记工作几乎均由行政机关承担，法律规范中适用的术语也是“登记机关”；4.不动产登记机关不统一，土地、房屋、林业、司法行政等机关均有各自的登记事项范围。在上述特征运行下的不动产登记行为，就当然地、无争议地成为了行政行为，从而也就具有了行政行为的共有属性——公定力、确定力、执行力、拘束力；同时登记行为又属于具体行政行为，自然也就具有了行政可诉性。 然而，由于法律同时规定了不动产登记与不动产的权属变更挂钩，因此具有行政属性的不动产登记与纯属民事范畴的不动产物权便天然地联系在了一起。随着人们权利意识的逐渐觉醒和国家对私人物权保护力度的加大，尤其是《物权法》施行后，大量的土地与房屋权属纠纷涌到了法院。这种纠纷的一般类型有两种模式。第一种：A通过民事诉讼程序起诉B，要求其腾交房屋。B答辩称其是从C处合法购买的，并已经办理了房产证。A认为C是无权处分，自己才是房屋的真正所有权人。民事审判人员基于登记机关登记行为的行政属性，就会中止本案的审理，建议A提起行政诉讼，要求登记机关撤销其颁发的房产证，待行政诉讼判决确定后再恢复本案的审理。第二种：A通过行政诉讼程序起诉登记机关，要求其撤销将自己的房屋颁证给B的行为。法院在审查登记行为的合法性过程中，发现作为登记机关向B颁证的基础行为——B与C之间的买卖合同存在问题，而在行政诉讼过程中又无法对B与C之间的交易行为作出司法认定。行政审判人员就可能中止本案的审理，建议A先行提起民事诉讼，待民事诉讼确定后再恢复本案的审理。同时，由于前述民事、行政诉讼的结果不同，又可能引发A与C、B与C之间的其他民事诉讼。每一个诉讼又可能出现二审甚至再审的可能性，因此，一个普通的房产纠纷，就在当事人与当事人、当事人与法院之间展开了“拉锯战”。典型案例就是人们经常引用的河南焦作一个经过三级法院十年审理、作出了十八份判决、争议仍然没有解决的房产纠纷案。 因此，不动产登记行为的行政可诉性，不仅给当事人带来了诉累，给人民法院带来了程序困境，也不利于民事纠纷的解决，更可能激化当