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新常态下促进首都协调发展的战略思考 　　摘 要：北京城市发展面临着人口集聚过快、交通拥堵严重、资源环境约束强、城市运行管理压力大等“大城市病”问题，人口、资源、环境协调发展受到严峻挑战。建议北京通过促进经济提质增效、优化城市空间结构、加快轨道交通建设、强化生态环境保护、推动区域协同发展等多种举措，破解“大城市病”问题，促进首都协调发展 关键词：大城市病；挑战；协调发展 中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）04-0014-05 一、引言 当前，我国经济发展步入新常态，把转方式调结构放到更加重要的位置，狠抓改革攻坚，突出创新驱动，力促经济平稳健康发展。北京市“十三五”规划纲要提出，牢牢把握首都城市战略定位，深入实施京津冀协同发展战略，加快形成引领经济发展新常态，实现城市可持续发展的体制机制和发展方式。但是，当前北京发展中还面临一些阶段性矛盾和难题，突出表现为人口集聚过快、交通拥堵严重、资源环境约束强、城市运行管理压力大等“大城市病”问题 北京的“大城市病”问题与其承担了过多的城市功能紧密相关。北京是综合性首都和超大型城市，承载了国际交往、中央行政办公等首都城市所特有的功能，以及在悠久的历史发展中积淀形成的文化、科技等功能。同时，在现行财税体制下，城市的发展轨迹往往是“发展经济―增强财力―支撑城市建设与运转”，北京也不得不加强经济功能，而经济功能的增强自然会加快人口集聚，进而不得不增加对城市基础设施的投资和公共服务产品的供给，从而对资源、环境带来更大压力；为解决城市基础设施和公共服务供给不足，又不得不进入新一轮经济规模扩张，从而吸引更多人口集聚，结果是陷入循环累积、“大城市病”愈发严重的“怪圈” 未来发展中，北京需要直面“大城市病”挑战，站在统筹人口、资源、环境协调发展的战略高度，准确把握特大型城市发展规律和首都发展的阶段性特征，从推进京津冀协同发展的大局着眼，在更大尺度上进行整体谋划，抓住主要矛盾重点施策，推动首都持续健康发展 二、北京城市发展面临“大城市病”的严峻挑战 （一）经济功能不断增强引致人口过快增长，同时对资源环境带来较大压力 经济功能的不断增强是造成北京人口膨胀的最主要原因。截至2015年末，北京常住人口达到2 170.5万人，其中常住外来人口为822.6万人，占常住人口的37.9%。2001―2014年，北京三次产业从业人员总量增长了500多万。批发零售业、制造业、住宿和餐饮业、建筑业是就业弹性较大的传统行业，也是常住外来人口集中的行业（2/3常住外来人口的就业集中于这四大行业），这些行业的发展成为北京人口增量的主要吸纳池 经济功能的不断增强给北京的资源、环境带来的压力也不容忽视。北京还存在石油加工、化学原料和化学制品制造、非金属矿物制品、金属冶炼加工、电力热力供应业等一些高耗能行业。2014年共有616家高耗能企业，占全市规模以上工业企业总量的16.7%；综合能耗为1 253.2万吨标准煤，占工业能耗的75.4%，占全市能源消费总量的18.6%[1]。尽管从能源利用效率来看，北京的水平在国内领先，但与主要世界城市相比仍然偏低。2014年北京每万元GDP能耗为0.36吨标准煤，是2007年东京的9.9倍、伦敦的4.9倍、纽约的1.5倍。第二产业的发展为GDP带来贡献的同时，也带来资源的过度消耗（尤其是地下水消耗）和污染物的过度集中排放。2014年工业二氧化硫排放量占全市二氧化硫排放总量的51.1%，工业氮氧化物排放量占42.7%，工业烟（粉）尘排放量占39.6%。污染物的排放一旦超过环境承载力，环境必将恶化且恢复代价极大 （二）“单中心”格局与功能的空间不匹配，加剧城市管理压力 北京“单中心”格局难以突破，所带来的弊端逐步显现。从1983年版总体规划开始，北京就试图打破“单中心”蔓延的发展模式；2004年版总体规划更是明确提出“两轴两带多中心”的构想。但是，城市功能定位的突破非一日之功，代价之大难以计算。增功能，易；去功能，难；增中心，易；减中心，难。“去”“减”意味着巨大的沉没成本。因此，经过多年努力，“单中心”格局未能实现根本突破属意料之中。中心城区功能过度集聚，2014年集中了全市70%的地区生产总值和72.7%的城镇单位从业人员。这个集中背后是分工网络的形成，是产业集聚和产业集群的形成，不是说去就可以去的。而且中心城区功能的过度集聚还会变本加厉。中心城区空间过度开发现象严重，首都功能核心区基本饱和，城市功能拓展区建设用地比重已超过70%，但是局部仍然在不断“扩大”和“摊厚”。比如位于中心城的CBD、金融街本已经是产业集中、人口密集、交通拥堵的区域，却仍在扩大体量。其中，CBD已完成建筑面积700多万平方米