新形势下PPP模式的问题研究.doc

新形势下PPP模式的问题研究 　　[摘 要]当前，我国经济发展进入“新常态”，经济由高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级任务繁重，为了能更好地解决基础设施建设资金短缺和管理效率低下等问题。我国政府也正在积极探索通过PPP模式建设基础设施、购买公共服务。文章通过梳理PPP基本情况，对PPP模式在我国运用的重要性及必要性进行分析，指出PPP模式现阶段存在的难点与障碍，并提出针对性建议，从而为公共部门决策提供参考 [关键词]PPP模式；公共产品；基础设施；风险控制 [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.017 自2015年以来，我国的经济发展进入中高速增长的“新常态”时期，“新常态”下，经济下行压力比较大，为了解决这一难题，2015年11月，中央提出了供给侧结构性改革，通过改革推进结构调整，使供给结构对需求的变化更具灵活性和适应性，矫正要素配置的扭曲现象，提高全要素生产率，扩大有效供给，与此同时，地方政府也积极推进简政放权、地方政府去杠杆化改革，在财政收入增速放缓的背景下，地方政府所主导的基础设施建设却面临着巨大的资金缺口，这为民间资本进入基础设施建设打开一条通道。2014―2016年，国家关于PPP（Public Private Partnership）模式的发展下发了54个相关的政策通知，2015年4月，发改委、住建部等六部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，首次以行政法规的形式对政府与社会资本合作（PPP）模式进行了规范 推广PPP模式创新，一方面可以减轻政府财政负担，减少政府垄断经营，在更好发挥其作用的同时，使社会公众得到更高质量的公共工程和公共服务的有效供给；另一方面也为社会资金参与、社会资本的发展壮大提供了发展空间，使各市场主体在市场体系中更好地发挥其创造力和优势。对于构建现代财政制度、提升国家治理能力、加快新型城镇化具有重要意义 1 PPP模式的基本情况 1.1 PPP模式的内涵 PPP实际上是Public-Private-Partnership的缩写，其译法多样，尚未达成一致的解释，该词最早由英国政府在1982年提出，随着实践的发展，这种新型的合作模式被推广开来，ADB将其定义为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间所建立的一系列合作伙伴关系。而World Bank则认为，它是政府机构和私营部门就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私人部门须承担重大风险和管理责任 广义上，PPP即公私合作模式，是公共基础设施领域一种新型的项目融资模式。该模式下，社会资本、私营机构与政府展开合作，参与公共基础设施的建设，私营机构运用其所掌握的资源参与到公共产品和服务上，而政府则给予政策支持，两者风险共担、利益共享、各取所长，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的效果。PPP模式典型结构见图1 1.2 PPP的运营形式与特点 第一，由于PPP的形式多种多样，各国对同一术语的理解也不一致，其分类标准并不完全统一，但综合各文献来看，它主要分为外包类、特许经营类和私有化类三大类 外包类中PPP项目一般是由政府投资，私人部门只承揽整个项目中的一部分职能。例如，只负责提供部分公共服务等，并通过政府的付费实现其收益。该项目下，私人部门所承担的风险相对较小。特许经营类中，项目的资产最终归公共部门保留，私人只需参与部分或全部投资，合同结束后私人部门需将项目的所有权或使用权移交给公共部门。私有化类中，项目的所有权归私人拥有，私人部门负责项目的全部投资，而政府主要负责监管，并通过向用户收费实现投资利润，这类项目中私人机构承担的风险最大 根据国务院、发改委关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件要求，我国PPP模式主要采用特许经营类方式 第二，在PPP模式下，政府部门和私人机构既是伙伴关系，同时又利益共享、风险共担，并且注重风险分担机制的建设。一般而言，政策、法律等风险等由政府承担，而商业风险由私人机构或者社会资本承担。从公共服务项目融资的初始阶段，公私双方的合作就已经开始，项目设计、项目确认、项目建设、项目融资、运营维护等环节始终贯穿于项目建设的整个周期 特许经营类下的公共部门、私人机构、公用事业基金、项目投资运营企业等相互协调合作，贯穿于项目的确认和可行性研究阶段、项目的招投标阶段、项目的建设阶段、项目的运营阶段、项目的移交阶段。PPP模式的运营特点见图2 1.3 PPP模式在我国的实践情况 1995年，自国家计委正式批准实施第一个BOT试点项目以来，PPP模式在中国取得了长足发展。按时间维度，PPP模式在中国的发展大致可分为以下三个阶段 1995年至2003年这一阶段，PPP模式被世行作