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主体功能区规划的法律问题研究 　　摘 要：主体功能区规划是我国独创的国土空间开发的战略性、基础性规划，对于形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局具有重要作用，但规划编制实施中会引发多种规划衔接、地方发展权调整、生态补偿、府际利益协同等问题。为了解决这些问题，国家应当推动主体功能区规划法治化。具体措施包括：在发展规划法中嵌入主体功能区规划的相关内容，确立该规划统筹国土空间开发体系的法律地位；建立规划衔接制度，构建“多规合一”的机制与规则；调整地方立法和产业政策，使之体现不同功能区政府的差异化事权；回应资源环境开发利用的现实需求，在生态预算中强调生态环境的生产力价值；构建中央政府主导的府际利益协同机制，促进府际协议法律化 关键词：主体功能区；空间规划；多规合一；生态预算；府际协同 中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2016）12-0042-07 主体功能区规划是我国独创的国土空间开发规划，它根据环境承载力、资源开发利用的强度与潜力等情况，将国土空间划分为工业品主产区、农产品主产区、生态品主产区等功能区，对不同区划实行差异化政策，藉此推动经济增长方式转型及区域间异质性协调发展。党的十八届三中全会以来，主体功能区规划被置于空间开发体系的关键地位。2015年4月中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》提出全面落实主体功能区规划，国家“十三五”规划提出强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，推进“多规合一”。但是，我国关于主体功能区规划尚无基本立法，相关实践是依据2010年12月国务院发布的《全国主体功能区规划》。这既未体现《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的重大改革要于法有据，也不利于构建落实主体功能区规划的长效机制。鉴于此，本文从主体功能区规划的形成背景出发，通过分析主体功能区规划引发的五大法律问题，结合我国空间规划、产业调控、生态补偿、府际关系等方面的法律政策，对主体功能区规划的法治化路径提出建议 一、主体功能区规划的提出及现状 国家规划（或计划）体现国家理性，有利于国家对发展目标、政策、体制等进行前瞻性、主动性调适。①我国自“五四宪法”开始建立国家规划制度，形成了五年一规划、年度一计划的传统。“十一五”以前，我国以总体规划（国民经济和社会发展计划）、土地利用规划、城乡规划为规划体系的重心，兼有产业规划、改革开放试验区（如经济特区）规划、国家区域战略（如东北老工业基地振兴）规划等规划。这些规划重视促进经济增长，却忽视统筹资源布局；②融国土空间开发利用、政府职能配置和社会治理于一体，形成了复杂的利益关系和治理网络，虽然有助于促进地方经济共同发展，但不能有效解决区际资源配置不公、约束性指标软化、政策效果打折扣等问题。③规划层累势必造成政府效率低下，提出了对规划体系进行整合的现实需求。2006年，“十一五”规划首次提出建设四类主体功能区，按照区域功能定位完善区域政策和政府绩效评估。2007年7月，国务院印发《关于编制全国主体功能区规划的意见》，要求各省（区、市）于2008年形成辖区主体功能区规划初稿，进而形成送审稿报省（区、市）人民政府审议。各省（区、市）编制主体功能区规划需要对辖区内资源进行大摸底，而各地情况复杂，对区划指标、开发强度、配套政策等存在认识分歧，造成编制进展极其缓慢。加上功能区划要求资源集约利用，影响GDP绩效评估，因而各地对编制主体功能区规划存在一定的抵触。2010年12月，国务院印发《全国主体功能区规划》，敦促各地尽快完成省级主体功能区规划编制。2012年4月，黑龙江省印发首个省级主体功能区规划，各省（区、市）于此后两年内陆续完成了本省（区、市）主体功能区规划编制工作。长达近五年的时滞使得各省（区、市）主体功能区规划未能约束本省（区、市）编制的“十二五”规划。2013年11月，党的十八届三中全会提出坚定不移实施主体功能区制度。至国家“十三五”规划编制时，主体功能区规划被置于空间开发体系的基础地位。目前，主体功能区规划已成为我国规划体系中具有重大影响力的部分，对经济发展、资源管制、政府绩效、府际关系等产生约束力 许多研究者以西方国家空间规划的发达影射我国空间规划的滞后性，这并不客观。诚然，德国、法国、日本、丹麦、瑞士等国都出台有空间规划，并将之与发展规划有机衔接。但如美国规划家约翰④而且，西方国家也长期忽视经济发展与空间的关联，很多空间规划是以城市规划为重心，而非对国土空间全域的治理进行设计。我国幅员辽阔，经济社会发展呈现出内容多样、具体目标多元、区域情况各异等特点，在全球化时代还需担负与发展水平相适应的应对气候变化、保护生物多样性等国际责任，空间规划面临更多难题。⑤西方空间规划理论对我国空间规