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传统农区三权分置政策执行的风险及影响因素 　　摘 要：三权分置已成为我国土地制度改革的既定政策选择，理论研究不应仅停留在政策认知层面，而应进行执行效果及影响因素的分析。当前传统农区三权分置政策执行面临一系列的风险，并受到政策执行受众、政策执行制度环境、政策自身特征、政策执行结构等方面的影响。传统农区三权分置政策执行亟须进一步配置和完善“三权”权能，实现立法与政策相衔接，剥离土地的附加功能，重视政策群的系统效用 关键词：传统农区；三权分置；政策执行；影响因素 中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2016）12-0036-06 三权分置是指在坚持农村土地集体所有的前提下，承包权和经营权进一步分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。①自2014年三权分置政策在中央层面明确以来，理论界进行了较为深刻的政策解读，并进行了理论争鸣，如有观点认为三权分置是中国特色土地制度的再次创新，是对家庭联产承包责任制的适应性调整，是农村生产力发展的必然结果。②三权分置是尊重农民智慧和首创精神的理论体现，有着坚实的社会基础和实践经验。③也有观点认为三权分置属于经济学界对农地权利功能的分割，缺乏法学解释。④争论的背后更多是经济学、法学两大学科关注点的差异，而政策执行效果、执行风险及其影响因素比政策认知层面的争论更重要，却鲜有文献进行研究，基于此，本文基于传统农区的政策执行问题，研究影响三权分置政策执行的因素 一、三权分置政策的演进及内涵 1.三权分置政策的演进 家庭联产承包责任制确立了农村土地所有权归集体、承包权归农户“两权分离”的架构。2013年11月，党的十八届三中全会提出赋予农民对承包地流转和承包经营权抵押、担保权能。相较于之前明确的“土地承包经营权不允许抵押”，学者的解释是此次将经营权从承包权中分离出来，经营权允许抵押和担保，传递了“两权分离”后“所有权、承包权、经营权”进一步分离的政策动向。2013年12月，中央农村工作会议明确提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”三权。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确要求“实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。2016年中央一号文件进一步要求“稳定农村土地承包关系，完善三权分置办法”。2016年8月，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，并于2016年10月30日由中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布。由此可见，所有权、承包权、经营权三权分置已成为我国土地制度改革的既定政策选择，理论研究迫切需要从对政策本身的争论转向对政策执行效果、影响因素、实施办法和具体配套措施的探讨 2.三权分置政策的内涵 三权分置政策的内涵中落实所有权是根本，稳定承包权是前提，放活经营权是关键。三权分置是在坚持农村土地集体所有制基础上对家庭承包经营权的适应性调整，土地集体所有是经营权流转的根本。土地承包权从15年延长到30年，再到“长久不变”，赋予农民有保障的土地承包权，是落实和推进三权分置的前提。放活经营权是在不改变农民土地承包关系的前提下，将土地使用权以多种方式向多种经营主体转让。党的十八届三中全会鼓励经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、专业合作社流转，发展多种形式的规模经营，且经营权可以抵押、担保。农地三权分置是“集体所有、家庭承包、多元经营”为特征的农村土地制度架构。三权分置政策的创新在于承包权与经营权的进一步分离，分离是为经营权流转做准备，只有发生流转，才会出现承包权与经营权的分离，三权分置是经营权流转的政策保障 二、传统农区三权分置政策执行的风险 1.所有权中部分权能虚化 集体所有权中部分权能的虚化体现在经营权、收益权、发包权、收回权、监督权和制止权等方面。首先，集体统一经营的经营权在实践中难以实现，且面临法律障碍。《农村土地承包法》第5条规定：“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”该项规定意味着集体成员向农民集体主张承包土地的，集体依法应当将土地分包，这种优先顺序使集体统一经营随时可能解体。其次，村级三项提留随税费改革取消后，集体所有下收益权灭失，集体成为空壳，无力提供公共服务和产品，只能依靠转移支付。再次，集体发包权、收回权等处置权虚置。《农村土地承包法》第13条赋予了农民集体发包方发包权、收回权、监督权和制止权，但发包权虚拟，农民集体无力影响发包主体、发包内容、发包期限和发包租金，农民集体发包权被法律架空。监督权和制止权也形同虚设，针对传统农区种粮收益低而出现的土地抛荒现象，农民集体也难