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对按日连续处罚适用问题的法治思考——兼评《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》
破缝南馐|荤2015年第7期·实务研究
对按日连续处罚适用问题的法治思考掌
——兼评烁境保护主管部门实施按日连续处罚办法》
刘佳奇
(辽宁大学法学院,辽宁沈阳110136)
摘要:为使排污者履行治污义务、改正违法排污行为,修订后的Ⅸ环境保护法》明确规定了按日
连续处罚制度。与之配套的烁境保护主管部门实施按日连续处罚办法》适时出台并与环保法同步
实施,使制度适用具有较强的可操作性。但该办法对按日连续处罚的规定依然沿用传统行政行为理
论范式,仅关注其具备的“处罚”结果而忽视其具有的执行罚“外观”,导致其对按日连续处罚的法律
性质界定、适用条件和程序设计仍存在不足之处。仅依既有规定适用按日连续处罚,可能会忽视督
促排污者完成改正义务的制度功能,限缩制度的适用范围,弱化制度的程序法制。有鉴于此,应结合
按日连续处罚所具备之过程性、多功能性,以行政过程论为研究范式,分阶段根据具体类型分析按
日连续处罚之法律性质及功能,同时,在该办法既有规定的基础上,进一步完善按日连续处罚的适
用条件、正当程序,并使其能够接受司法的审查,从而将该制度的适用彻底纳入法治轨道。
关键词:按日连续处罚;环境保护法;环境保护主管部门实施按日连续处罚办法;行政过程论
中图分类号:DF31 文献标识码:A 文章编号:1005—9512(2015)07—0133—18
长期以来,由于罚款的法定上限偏低,不足以制裁、震慑和遏制环境违法,许多排污者宁愿选择
违法排污并缴纳罚款,也不积极履行治污义务、改正违法排污行为,这就导致恶意偷排、故意不正常
运转污染防治设施、长期超标排放等持续性违法排污行为大量存在。①为大幅度提高环境违法成本,
从而有效遏制排污者的违法冲动,在重庆市、深圳市既有立法探索的基础上,②j安日连续处罚制度
(亦可称之为按日计罚)终于出现在修订后的《环境保护法》(以下简称新环保法)中。③借由不断科处
罚款的方式,按日连续处罚可以挟其逐日积累的罚款数额,对排污者产生强大的经济压力。故对环
作者简介:刘佳奇,辽宁大学法学院讲师,湖北水事研究中心研究员,法学博士。
·本文是辽宁省社科基金项目“生态文明视域下辽宁水资源立法研究”(项目编号:L14cFx028)的阶段性研究成果。
①别涛、王彬:((环境违法应当实行“按日计罚”——关于惩治持续性环境违法行为的立法建议》,《环境保护》2007年第1期。
②具体内容可参见《重庆市环境保护条例》第一百一十一条及畿莱圳经济特区环境保护条例》第六十九条、第七十条之规定。
③修订后的((环境保护法》第五十九条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不
改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。”
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万方数据
政治与法律2015年第7期
境行政主体而言,此一制度不失为一项既简便又有效的执法工具;④而对排污者而言,在这种沉重的
按日连续处罚的压力下,绝大多数的排污者都会选择“循规蹈矩”,⑤使其不能因违反义务行为保有
不法利益,以戒贪婪之心。⑥如果说,《环境保护法》的修改使中国的环保法真正长出“牙齿”,那么按
日连续处罚无疑是新环保法诸多“牙齿”中最锋利的一颗。为增强按日连续处罚制度的可操作性、进
一步规范按日连续处罚的适用,环境保护部适时出台《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》
(以下简称“办法”),并与新环保法同步正式实施。作为适用按日连续处罚的操作性规范,该办法先
后就按日连续处罚之法律性质、适用条件、实施程序作出较为详细的说明和解读。然而,也必须清醒
地认识到,按日连续处罚制度一旦付诸实施,其结果必然是对排污者的严厉惩罚。倘若不当施以惩
罚,可能将造成对排污者的非法压制,产生适得其反的效果。⑦有鉴于此,实有必要在全面推进依法
治国的背景下,以“办法”之出台为起点,对按日连续处罚的适用问题进行深入的法治思考,使制度
适用确能收应有之效果而不致偏离法治的轨道。
一、按日连续处罚的法律性质
正如行政规划筹备未来
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