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不纳入编制管理背景下高校法律主体地位探讨 　　摘要：高校不纳入编制管理是近两年来中国探索高校去行政化改革的一大重要突破。这一改革实际上是对高校法律主体地位进行再定位的过程，高校不再是行政权力在高等教育领域的延伸，而是享有独立的法律主体地位。不纳入编制管理在推动高校去行政化的同时，也意味着高校不正当行为所可能遭受的管控减少。因此，必须在这一改革时期内重建非编制化的高校监管体系，以确保改革的风险可控。应当同时从增强内部控制和外部约束两个角度健全高校监管体系，一方面从创新高校法人治理结构的角度实现“自我监管”，另一方面则要从革新高等教育管理方式的角度实现“他人监管” 关键词：高校；去行政化；编制；法律主体；监管 中图分类号：G640文献标识码：A文章编号2016 从2015年开始，高校不纳入编制管理日渐成为中国新一轮深化教育领域改革、推进高校去行政化的重要举措。高校不纳入编制管理意味着高校行政管理体制和行政法律关系的重大变革，进而呼唤着高校法律主体地位的再定位。本文以此为探讨主题，在系统回顾这一改革具体内容的前提下，致力于设计出与高校不纳入编制管理相切合的高校法律主体定位，并根据这一定位构建若干制度改进规划 一、高校不纳入编制管理的由来 高校行政化问题一直是近年来中国探讨深化教育领域改革的热点话题。为了确保高校教学和科研活动有一个相对自由和良性的环境，有必要防止行政权力对高校运作的不当干预，进行高校去行政化改革。从这个角度来看，“高校行政化是高等学校背离作为学术组织的本质存在与运行方式，遵循行政组织的价值追求与运作规则的异化行为”[1]。因此，高校去行政化改革被视为提高高校办学自主权，顺应高等教育国际化、法治化发展的必然趋势。[2] 高校不纳入编制管理是近两年来中国探索高校去行政化改革的一大重要突破。2015年5月，中共北京市委办公厅、北京市政府出台了《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》，其中明确提出“对现有高等学校，保留其事业单位性质，探索不再纳入编制管理”。该意见在北京市进行了不到一年的探索后，在2016年初的“事业单位人事制度改革最新动态及热点问题高峰论坛”上，相关部委人士明确将重点研究高校、公立医院不纳入编制管理的问题。[3]2016年7月22日，人力资源和社会保障部新闻发言人李忠在介绍事业单位人事制度改革的下一步工作安排时表示，将“研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”。据此，高校不纳入编制管理的改革方向已一锤定音 高校不纳入编制管理被高等教育领域的学者和实务人士视为高校去行政化改革举足轻重的一大关键步骤。从本质上讲，高校行政化的痼疾即集中体现于编制管理问题，高校岗位设置、核定收支、财政补助等均依编制而定。由于编制管理本质上是一种行政管理，其更偏重于标准化的运行过程，而难以真正依各高校发展的实际需求变化而发生相机变动，因此，近年来，严格的编制管理成为限制高校人事自主权、招生自主权和学术科研自由的重要掣肘。从这个角度来看，高校不纳入编制管理改革实际上打下了推动高校去行政化发展的有力根基，它在未来中国高等教育领域深化改革问题上发挥着举足轻重的作用 二、不纳入编制管理背景下高校法律主体地位的再定位 编制管理并非简单地取消便可解决所有问题，如果在这一过程中未做好必要的制度衔接，则有可能因为取消编制后管理手段的匮乏而导致高校陷入管理混乱，并进一步影响接下来的全面高校去行政化改革。在不纳入编制管理时代，高校的法律主体地位必须做出因应变革，否则，则会由于法律制度与体制改革的不匹配而导致高校管理风险的产生 （一）编制管理时代的高校法律主体地位 在对高校进行严苛编制管理的背景下，高校在人事关系、学生招录与管理、授予学位等法律行为中，并不具有一个明显独立的法律主体地位，而更像是一种行政权力的延伸。在高校法律关系中，高校与其劳动者之间构成的法律关系（以下简称“高校人事关系”）、与其在校生之间构成的法律关系（以下简称“高校教育关系”）是两对最为典型的法律关系，但由于编制管理背景下的高校法律行为并不独立，而是很大程度上代行了编制管理中的行政意志，高校法律关系并不简单地表现为“高校―劳动者/在校生”这一简单的双方法律关系，而是表现为“高等教育管理行政机关―高校―劳动者/在校生”这种复杂的三方法律关系。在三方法律关系中，高校很大程度上是高等教育管理行政机关意志的代理人 在高校人事关系方面，近年来，众多高校开始积极改革人事关系，以吸引优秀人才进入本单位。但是，在编制的限制下，高校在人事自主权方面一直面临着诸多掣肘。[4]由此造成的结果是，在对外关系上，高校囿于编制的限制，无法真正发挥自主招聘的作用，导致一批有益人才难以进