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世界烟草管制政策及对我国的启示 　　[摘 要]烟草制品具有很强的负外部性，世界上许多国家和地区对其实行严格的政府管理。美国实行管制竞争，日本实行部分专卖，俄罗斯实行自由竞争，欧盟实行开放竞争。这些国家和地区的管制政策给予我们三点启示：从历史上看，烟草专卖制度是一项富有成效的政府管制制度；烟草专卖制度的最终归宿是去专卖化，即从专卖化走向市场化；变革烟草专卖制度需积极稳妥、循序渐进，必要时要充分发挥政府配置资源的作用，支持和保护民族烟草产业的发展 [关键词]烟草管制；专卖制度；变革启示；市场化 [DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.32.124 烟草是一种具有负外部性的特殊物品。烟草业的发展虽然能给国家带来巨大的经济收益，但是也会给社会造成较大的外部成本或者说隐性成本，烟草业不可能仅仅通过市场机制实现帕累托最优。因此，世界上大多数国家都对烟草业实行特殊的管制政策。下面简要介绍世界主要国家和地区的烟草管制政策并阐释其对我国专卖制度变革的启示 1 美国的烟草管制政策――管制竞争 美国是世界上名列前茅的烟草大国，烟叶种植、卷烟产销仅次于中国居世界第二位，烟叶出口量仅次于巴西和津巴布韦居世界第三位，卷烟出口量居世界第一位。同时，美国又是市场化程度、法制化水平相当高的国家，烟草经济发展的导向是促进市场竞争。但是，近年来，美国政府加强了对烟草产业的管制，形成了一种较为独特的管制竞争体制，其主要特征表现在两个方面：一是国家资本不介入烟草产业，也不插手烟草企业的生产经营活动，烟草企业可以根据市场需求自主制订生产计划和销售价格，参与市场竞争，但前提是要严格遵守国家的相关法律法规和管制条例。二是政府各有关部门各司其职对烟草企业进行严格管制。如酒精烟草税收和贸易局（Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau，TTB）负责烟草制品以及卷烟纸生产经营业务的行政许可，以及烟草税的征收，烟草制品的标签、广告与营销符合法律规范。食品和药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）负责管理烟草制品的技术和标准。酒烟和火器管理局（Bureau of Alcohol，Tobacco，Firearms，and Explosives，ATF）负责查处烟草非法贸易，等等 2 日本的烟草管制政策――部分专卖 日本是世界卷烟生产和烟叶消耗大国。1898年以前，烟草加工和销售基本处于自由状态。明治维新时期，为了增加政府财源，政府对烟草实行专卖，垄断烟草经营 一百多年来，日本烟草产业管理体制的变革过程大体经历了三个阶段：1898―1948年为第一阶段。这是政府直接管理烟草阶段。1898年《烟叶专卖法》颁布，随后成立专卖局，进入20世纪，专卖管理的范围又扩大到烟草制品和盐业。1949―1984年为第二个阶段。在这个阶段，日本政府对烟草实行垄断经营。1949年，日本政府颁布《专卖公社法》，烟盐专卖局依据特别公法被改组为国营的专卖公社，并具有双重身份：一是作为法人主体，在经营中同一般企业一样受民商法支配；二是企业必须依据特别公法中规定的经营范围、承担的义务和责任开展经营活动。1985年至今是第三阶段。随着世界贸易自由化的浪潮席卷主要发达国家，日本迫于美国的压力，被迫调整实行长达80多年的烟草专卖体制。但是，在具体实践中，日本政府采取立法的形式把对烟草的完全行政垄断演变为经济垄断，这主要是通过1984年颁布的《烟草事业法》和《烟草产业株式会社法》，日本烟草专卖公社被改组为由国家控股的日本烟草产业株式会社，并被赋予国内烟叶收购和卷烟生产独家垄断权，财务省（原大藏省）代行烟草行政管理职能。这样，日本烟草从完全专卖转变为政府严格管制下的部分专卖 3 俄罗斯的烟草管制政策――自由竞争 俄罗斯是世界烟草大国之一。从20世纪90年代卷烟产量逐年上升，1995年282万箱，1999年380万箱，2002年达到最高点780万箱，以后逐渐下降，2004年卷烟产量为570万箱，居世界第六位 苏联曾对烟草实行专卖管理，但随着苏联的解体以及俄罗斯私有化改革的全面推进，烟草专卖体制被取消，烟草市场对外全面开放，各种资本纷纷进入。因此，自20世纪90年代开始，世界各大烟草公司开始大规模投资，逐鹿俄烟草市场，目前，已经形成日本烟草、菲2007年初，这三大巨头约占了俄罗斯卷烟市场2/3的市场份额。日本烟草成功收购英国加莱赫烟草公司之后，它所占市场份额增至82% 从管理来看，俄罗斯政府对烟草和其他消费品一样，基本不干预企业的经营活动，农业部主要监管烟叶和烟草制品的技术和质量，财政部监管烟草制品税收和生产流通 4 欧盟的烟草管制政策――开放竞争 欧洲国家实行烟草