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地方政府整体性治理与公共服务创新 　　〔摘要〕面对日益凸显的政府管理与公共服务碎片化问题，“互联网+政务服务”为推进地方政府整体性治理与公共服务创新提供了一条可行的路径。广州市海珠区大力推进“互联网+政务服务”工作，积极探索新型社会治理和政府公共服务模式，为经济社会发展营造了高效便捷、为群众和企业办事提供了立体优质的政务服务环境。地方政府开展“互联网+政务服务”要正确把握互联网技术与政务服务的手段―目的关系，转变政府职能，强化制度建设和部门协作，善用大数据，推动政府管理与服务方式变革，进而实现整体性治理 〔关键词〕“互联网+政务服务”；整体性治理；社会治理；公共服务 〔中图分类号〕D63-39 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0108-08 在“互联网+”背景下，面对政府部门管理空心化、碎片化与公共服务需求多样化、差异化并存的局面，如何解决“万里长征审批图”“人在证图”“奇葩证明”“来回跑”“踢皮球”等问题，提高政府管理的整体化与公共服务的人性化，迫切需要各级政府和职能部门拿出智慧和勇气。李克强总理在《2016年政府工作报告》中提出：“大力推进互联网+政务服务，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。”2016年4月，国务院办公厅转发国家发展改革委等十部门《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》，指出“推进互联网+政务服务，促进部门间信息共享，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容”。广州市海珠区大力推进“互联网+政务服务”理念和建设，将之作为提升政府工作水平、方便群众办事的有力抓手，推动政府管理与服务方式变革，为地方经济社会发展营造了高效、便捷的政务服务环境 一、“互联网+”背景下的整体性治理理论审视 （一）整体性治理理论 政府是一个庞大的科层组织，其结构由纵向的、以等级形式出现的命令指挥和执行系统以及横向的、以职能部门形式出现的分工协作系统构成。长期以来，层级节制、功能分割和专业分工被视为是行政效率的代名词，然而，随着经济社会结构的变迁和公共服务需求的变化，部门林立和业务分割产生了大量的交易费用和协同成本，低效率、碎片化的政府治理和公共服务供给模式弊端越来越凸显。20世纪70年代末、80年代初，英美等国开展了以市场化、分权化、企业化为特征的政府再造改革，并迅速传播到欧洲、美洲、大洋洲等其他西方国家，一场轰轰烈烈的新公共管理运动在世界范围内推行开来。新公共管理虽然在一定程度上提高了政府的行政效率，然而并没有很好地解决政府组织裂解化和公共服务碎片化的问题。20世纪90年代，针对新公共管理实践中出现的各类问题，英国学者佩里Perry Hicks）提出了一种新的公共管理理论――整体性治理理论 整体性治理理论是21世纪政府治理模式的重大理论。整体性治理的出发点源于政府治理的碎片化问题，目标在于形成整体性治理结构，从而建设整体性政府。从核心观点来看，整体性治理“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部门走向整体，从破碎走向整合”。〔1〕该理论一经提出，便被英国布莱尔政府所赞同和采纳，并以之作为政府改革的指导纲领，开展了协同政府治理模式变革。英国发起的这一整体性治理模式得到许多国家的认可和借鉴，例如，美国通过整合联邦政府与州政府之间、政府部门与非政府部门之间的关系，建立了协同合作的新模式；加拿大通过横向绩效目标协调工作，建立了联邦政府与州政府之间以及不同职能部门之间的协同模式；澳大利亚通过以绩效评估为基础，建立了联邦政府与州政府之间以及不同职能部门之间的伙伴关系；等等。〔2〕整体性治理成为西方国家政府改革的新趋势 整体性治理具有丰富的理论和政策内涵，涵盖了许多相关概念，包括网络化治理、水平化管理、跨部门协作、协同治理等。虽然不同概念的涵义有所区别，但这些概念在基本主张层面都聚焦政府部门内部的整合与协同。概括而言，整体性治理的主要特征包括：在管理理念上，强调公私合作与中央地方结合；在运作原则上，强调政府整合型运作；在组织形态上，强调网络式服务；在核心关怀上，强调解决人民生活问题；在权力运作上，强调扩大授权；在文官规范上，强调公务伦理与价值；在运作机制上，强调政府制度与公众需求、科技、资源等高度整合；等等。整体性治理主要内容包括：（1）互动的信息搜寻和提供，掌握公众的需求和偏好；（2）以顾客为基础和以功能为基础的组织重建；（3）一站式服务提供，把分散的服务功能集中起来；（4）将不同行政系统的信息集中于统一的数据库；（5）灵活的政府过程，提高效率和回应性；等等。〔3〕总之，整体性治理强调以公民对公共服务的需求为导向，以信息技术为方式手段，通过组织结构、信息资源和业务流程等方面的整合再造，从而形成高度一体