行政程序基本原则幻灯片.doc

行政程序法基本原则研究 张慧平 收稿日期:2003-05-16 作者简介:张慧平(1974-),女,山西平遥人,苏州大学法学院博士生,研究方向:行政法与宪法学。 (苏州大学法学院,江苏苏州215006) 摘　要:为了实现行政程序法的公正、效率价值和达到规范行政权的行使、保护相对人合法权益的立法目的,行政程序法应遵循程序法定原则、比例原则、信赖保护原则、行政公开原则等四项基本原则。该四项基本原则体现了行政程序法程序与实体并存的特点,并承担了价值和规则沟通桥梁的角色。 关键词:行政程序法;原则;基本原则 　　行政程序法以公正和效率为其价值目标,已成不争的共识,然而,价值目标的实现不是幻想,不能只停留于口头和纸面,它由可欲转化成可为,变成现实,需要人类的具体的制度设计与操作落实。基本原则的架构与确定,便是这一过程的第一步。目前,学界大凡关于行政程序法的研究中都存在一定的关于其基本原则的问题。然而,关于行政程序法的基本原则的内容却有着较大的差别,且各有优劣,难以形成共识。笔者在此无意一一列举其具体内容,只想从另外一个角度去判定行政程序法的基本原则,以期从这种混乱中理出一点头绪。 行政程序法所应贯彻的原则也许很多,然而并非所有的原则都可以界定为基本原则,其中有些也许是所有法律都应遵循而非行政程序法所独有,且非其必须强调的原则,如平等原则、自由裁量权正当行使、程序及时原则[1];还有一些行政程序的过程性或阶段原则,即在行政程序的某一过程或阶段中应遵循的原则,如听取当事人意见原则、作出决定原则;还有一些,在笔者看来本不应该成为原则,比如公正和效率,二者应属于价值范畴,是人类的主观价值判断,有着因人、因事、因时而异的抽象性、流变性,但不管其内涵有多么大的变化,但人类作为理性人和道德人,对二者的孜孜不倦的追求却是永恒不变的。而基本原则,作为“规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”[2],较之于规则更抽象,所以它并不能像规则那样具体地适用于每一个案。原则在此仅仅是一个方向性的指导,所以它不可避免地会出现“例外”。由此可见,价值和原则是绝对不可以通用的。也即在行政程序中,不允许对公正和效率产生例外的情况。 基于以上考虑,笔者认为,行政程序法贯彻和遵循以下基本原则: 第一,程序法定原则。哈耶克在《自由秩序原理》一书中曾指出:“没有法治,任何程序性保障措施的价值亦将不存在”[3]。所以,尤其在我国这样的成文法国家,欲使行政程序发挥其控权(力)保权(利)的功能,首先必须使其法律化,且借鉴各国或地区的行政程序法治实践。程序法定便成为行政程序法之第一原则。该原则是依法行政或法治行政之理念在行政程序领域的体现。意指用以规范行政权的行政程序应该通过立法程序使其法律化,即行政主体行使行政权力所遵循的程序应该由法律加以明确的规定,并确保其严格遵守,否则,就要承担相应的法律后果。由于行政程序是对行政权的一种制约，而行政权作为一种有强制力的支配力量,天然地具有一种反制约的本能[4]。其易于滥用、膨胀之倾向的遏制,离不开法治化的程序界限,这种预设的行为轨道无疑有助于行政的统一和连续,有利于维护相对人的合法权益和社会公共利益。另外,通过国家立法机关将行政程序法治化,也体现了以权力制约权力———立法权对行政权的制约,在法治化的行政程序中对相对人设定的诸多程序权利,无疑也是一种对行政权的监督和约束。总之,法定的行政程序减少了行政过程中的人治因素,为行政的客观性、合理性奠定了基础。 但是,程序法定原则也并非意味着与行政权有关的程序都必须法定化,实际上,这既不可能也不可欲。行政的复杂性、时效性、灵活性等特点决定了其程序不能事无巨细,立法者不能也没必要包罗万象地将现在与将来的所有问题无重点地面面俱到地加以规范化。另外,过于僵化和细致的程序越容易滞后,而阻碍行政目的的实现,丧失公正性。因而,只要将行政主体行使行政权力所适用的与行政相对人的合法权益直接相关的程序法定化即可。其次,程序法定原则中的“法”不仅仅限于国家立法机关制定的成文法律,还应包括不与行政程序法立法目的相抵触的行政法规和规章,甚至在无成文法的情况下,判例、法理等也应该被参照适用。不过在此,法治行政所要求的法律优先和法律保留还必须被遵循。这样既适应了在复杂多变的现代社会中行政权力的适当性、灵活性和机动性,又保证了人民主权和法制统一的基本精神[5]。即通过一种类似“作茧自缚”的效应而防止权力行使中的恣意[6]。另外,行政主体违反法定程序的行为并非一律无效。如果没有损害相对人的合法权益,或者影响微小的,则不必认定该行政行为无效。以这种精神来对待违反法定程序的行政行为,是符合中国目前行政权运作的实际状况和法治化的程度的。其实质上是我国在推行行政法治所必须支付的代价,在法治与效率相冲突的情况下前者的退却和让位。 第二,比例原则