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现代乡村治理中村规民约机制及功能.doc 9页

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现代乡村治理中村规民约机制及功能   摘 要:村规民约是现代农村治理的典范载体。当下村规民约由于过于侧重其“法治”?傩裕?往往成为基层治理的“工具”。基于村规民约的重要性,文章认为村规民约可以就村民关心的现实问题进行约定,在“法治”基础上,增强其发展动力。通过对当下农村治理中村规民约的功能、机制、问题进行深入探析,并结合村民实际生活之需要,以农村社会工作的有效专业介入,促进村规民约的完善,实现农村善治 关键词:村规民约 机制 功能 社会工作 中图分类号:F320.3 文献标识码:A 文章编号:1004-4914(2017)01-019-02 “治理”一词的核心在于多方有效参与。近年来,在农村经济发展、行政村落调整、农村共同体式微等背景下,尽管有些村落对农村治理进行了有益的探索,但实现农村有效治理仍未全面铺开。其中,“村规民约”被认为是是法治、德治、自治“三治”结合的现代基层社会治理模式的典范载体,因而备受关注。对于村规民约的界定,普遍认为村规民约是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范。笔者认为,当下的村规民约过于侧重其“法治”属性,往往成为基层治理的”管约”、“工具”,其发展动力不足。村规民约可借鉴城市社区“睦邻公约”等形式,与“治理章程”等工具区别开来,就村民关心的现实问题进行约定,在倡导健康文明的生活方式和习惯、促进公民社会的培育、营造良好的生活环境等方面发挥更大的作用 2014年以来,浙江省Q市率先全面开展村规民约修订工作,1481个行政村陆续完成修订。本文基于对Q市的调研,对当下农村治理中村规民约的现状、问题进行深入探析,并结合地方实际提出应对之策,以促进村规民约的完善,推动农村善治 一、村规民约的机制和功能 (一)内容和功能 从功能性来看,一般认为,村规民约的制定和实施过程即应充分体现民主与法治,而在村规民约的框架下,村民也应“修身齐家”,从而实现村规民约对基层秩序和利益进行规范和调节。例如通过最常见的奖惩形式,发挥奖励的积极引导功能和违规处罚的教育约束功能。总体而言,当前村民规约的“法治”特征尤为明显,而村民的自我约束融合的功能已经弱化。以T村为例,该村近年来大力发展乡村生态旅游,作为形象工程的标准配置之一,村规民约的大型喷绘被置于村口。然而大多村民只知道有村约,对于村约的内容却完全不熟悉,在日常生活中更多地在于自我保护,约束和激励的功能就无从谈起 从内容方面看,合法性是村规民约的首要要求。村规民约不和宪法、法律、法规相违背,不与党和国家的方针、政策相抵触,不得有侵犯公民人身权利、民主权利和合法财产权利。同时,村民公约要能够结合村里实际,具有操作性、合宜性等特征。基于调查情况来看,目前大多村规民约的内容综合性仍然很强,往往涵盖几乎所有的村务。在具体内容方面,禁止项、罚款项较多,倡导性条目较少。例如F村的村规民约中,只对考入大学和老年人涉及到奖励,在13个条目中就出现五次罚款项目。也要看到,有的村落将当下相关的“五水共治”、“生态家园”建设内容纳入村规民约,凸显了一定的时代特点 (二)产生和运行机制 村规民约的机制主要体现在制定的主体、制定程序、监督和执行三个层面。首先,村民应该是制定村规民约的主体。由村民大会或者村民代表大会讨论确定,报政府备案。其次,在制订程序上,浙江省综治办要求在广泛征求意见的基础上,经村两委联席会议商议后,提交村民会议或村民代表会议表决通过,并按规定上报备案。如通过入户座谈、召开村民代表大会等多种形式,引导村民参与讨论和制定村规民约;最后,村规民约应在政府、村委会的监督下按照规约内容进行自我管理 调研发现,村委会依然是村规民约运行的主体。少数的“政治精英”在司法局等相关部门指导下,基于一定的范本,尽量结合本村实际,商议并制定形成。村民代表或者其他人员极少有机会参与整个过程。特别是在实施和监督方面,村民认为几乎没有按照村规执行。村干部更多在于完成上级任务,缺乏将村规民约有效运行的能力。而村民也缺乏参与和监督的途径和能力,“没用的,说不可以私自砍木头,还是有人砍,没人去举报,举报了对自己没有好处,没有人会干这样的事。”可见,村规民约在制定主体、制定程序、监督和执行方面都没能很好地落到实处 二、村规民约的现实困境 (一)村规民约的现实困境 第一,村民对村规民约的文化认同明显缺乏。村规民约往往被认为是村委会管理的工具,冗长的条文难以被理解和内化,大多以义务性的规定对村民进行约束,而忽略了对其自身权利的维护和保障,无法避免形式主义,难以有效执行。村规民约不应以简单的奖惩等形式成为村干部的管理工具,应是村民参与农村治理的载体,应该让村民看到村规民约可以并且能够发挥其积极的功能,从而解除对村规民约的信任危机 第二,村民

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