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土地流转政策的演变及其对小城镇建设的影响 郭林 耿慧志 王琦 摘要: 十八大提出新型城镇化战略，小城镇面临重大发展机遇，农村集体建设用地流转政策将是小城 镇建设的重要助推剂之一。国家土地流转政策经历了全面禁止、允许流转、再次禁止、逐渐放开四个阶段。 《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出，允许实行农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同 权同价。近年来，广东省、上海市、成都市等地方政府也出台了土地流转政策，对土地流转的范围、用途 管制、具体流转形式等进行了较为明晰的界定。农村集体建设用地流转入市盘活了小城镇存量建设用地资 源，充实了小城镇土地供应市场，农村集体建设用地可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目 的开发。土地流转政策及其后续调整必将对小城镇的建设产生更加深远的影响。 关键词: 土地流转 农村集体建设用地 小城镇 同地同价同权 1 前言 十八大提出新型城镇化，新型城镇化的 “新”更多的体现在由“地的城镇化”向“人的 城镇化”转变。2013 年，中国城镇化率的官方统计数字是53.73%，但这其中，城镇户籍人 口占总人数的比例却只有36%，前后相差17 个百分点，反映的是数以亿计的农民工不能与 城市居民享有同等待遇，没有真正意义上享受城市生活。要实现这部分农民工的城镇化，小 城镇将发挥极为重要的作用。发展小城镇，推进农村城镇化进程是实现我国城镇化战略的重 要途径之一。 农村集体建设用地使用权流转政策和征地制度共同决定了小城镇的土地供应。征地制度 是先将农用地征用为国有建设用地，然后通过土地出让进行小城镇建设，程序上较为复杂， 同时受到国土部门农用地转为建设用地指标的限制，因此一定程度上使小城镇的土地供应受 限。然而随着土地流转范围、用途管制、具体形式的放宽，农村集体建设用地可以进入城乡 建设用地市场，参与小城镇建设，逐步形成了集体土地和国有土地双重的土地供应市场，有 效缓解了小城镇发展过程中土地供应受限的问题。 2 国家土地流转政策的演变 建国以来的土地流转政策经历了四个阶段：全面禁止阶段、允许流转阶段、再次禁止阶 段、逐渐放开阶段，如表1。 表1 国家层面土地流转政策的阶段划分 阶段 时间 主要文件 政策要点 全面禁止 1962-1988 《农村人民公社工作条例修 “三级所有，队为基础”的集体土地所有制形 正草案》（1962） 式 允许流转 1988-1998 《宪法修正案》（1988） 任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形 式非法转让土地 《土地管理法》（1988） 土地的使用权可以依照法律的规定转让 《城镇国有土地使用权出让 国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法 和转让暂行条例》（1990） 转让 再次禁止 1998-2004 《土地管理法》（1998） 国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有 的土地实行征用 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让 或者出租用于非农业建设 逐渐放开 2004-今 《关于深化改革严格土地管 在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中 理的决定》（2004） 的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转 《中共中央关于全面深化改 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及 革若干重大问题的决定》 承包经营权抵押、担保权能 （2013） 《国家新型城镇化规划 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入