论政府在综合灾害风险防范中的作用.PDFVIP

论政府在综合灾害风险防范中的作用* ——基于中国的实践与探讨 史培军 北京师范大学地表过程与资源生态国家重点实验室 北京师范大学环境演变与自然灾害教育部重点实验室 北京师范大学民政部-教育部减灾与应急管理研究院 摘 要 综合灾害风险防范涉及多方面的资源保障、技术支撑与管理工作。政府作为一个国家或 地区的法人，多项公共事业运行的管理者，必然在这一复杂的公共管理体系中，从政治、经 济、文化与社会建设方面，发挥着极为重要的作用。 一是政府的系统主导作用。在政治方面，做好制度设计，包括体制、机制与法制；在经 济方面，强化资源保障，包括协调发展与减灾的关系、促进设防水平的提高、加快减灾产业 的发展；在文化方面，提高风险意识，包括减灾知识教育与普及、应急技能培训与演练，灾 害风险研究与技术开发；在社会方面，完善综合管理，包括灾害管理、风险管理、应急管理。 二是政府的协同整合作用。在政治方面，协同好政府与非政府组织的作用；在经济方面， 整合好政府力量与社会力量；在文化方面，发挥好主流文化与辅助文化的功能；在社会方面， 协调好强势群体与弱势群体的作用。 三是政府的国际人道主义作用。在政治方面，做好减灾外交工作；在经济方面，强化巨 灾金融保障体系；在文化方面，完善世界安全文化教育与科技保障体系；在社会方面，提高 国际救灾援助与自愿者服务能力。 关键词：政府； 综合灾害风险防范； 系统主导； 协同整合； 国际人道主义； 综合灾害风险防范不仅是社会管理工作中的一项重要工作，而且也是实现社会经济持 续发展的一项基础性工作。近年来世界各地重大灾害事件频发，给地球上包括人类在内的生 命安全造成了巨大的危害，也给世界社会经济的持续发展带来广泛的影响。因此，寻找防范 灾害风险防范的有效途径，提高防灾减灾资源的利用效率和效益，实现以民生为本的科学发 [1] 展，已成为学术界、产经界和政界及全社会面临的一项极为重要而紧迫的任务 。灾害风险 [2] 的防范涉及承灾体的所有组成部分 ，其中，政府、机构、社区与民众在其中起着重要作用， 它们作为防灾减灾利益的相关者，在灾害风险防范的各个环节，发挥着互不可替代且目标与 [3] 使命共同的效能 。在这四类利益相关者中，政府起着什么样的作用？特别是对在不同政治 [4] 与经济体制下政府起着什么样的作用？有着不同的看法 。本文基于近年中国应对2008 年 汶川地震、南方低温雨雪冰冻灾害，2010 年玉树地震、舟曲山洪泥石流灾害等实践，就政 府在不同政治与经济制度下，在综合灾害风险防范中的作用进行了探讨。综合灾害风险防范 涉及多方面的资源保障、技术支撑与管理工作。政府作为一个国家或地区的法人，多项事业 运行的领导者和管理者，必然在这一复杂的公共管理体系中，从政治、经济、文化与社会建 设方面，发挥着极为重要的作用。 *基金项目：国家自然科学基金委项目 “巨灾风险防范—IHDP-IRG 核心科学计划案例研究(40821140354) ” 通讯作者：史培军（1959- ），男，教授，主要从事环境演变与自然灾害研究，E-mail: spj@ 1 政府在综合灾害风险防范中的系统主导作用 在不同的政治与经济制度下，政府的作用是不同的。但对于灾害风险防范这一公共事务 来说，无论是像美国这样的联邦制的资本主义市场经济国家，还是像中国这样的中央集权的 社会主义市场经济（计划经济向市场经济转型）国家，政府都起着极为重要的作用，尽管在 灾害管理的不同阶段，政府在综合灾害风险防范中，所起的作用不完全相等。人类在灾害面 前，正像人类在法律面前，大家是平等一样的，一个以民生为本的政府，就必须承担起对灾 害风险管理的主体责任。在寻求科学发展的时代，政府必须担当综合灾害风险防范的主导作 用，亦是民众对政府赋予的权力。 1.1 综合灾害风险管理的主导