预算民主：预算审批权为中心的构建论文.docVIP

　　预算民主：预算审批权为中心的构建论文 【摘要】民主是现代社会中集体选择的基本方式，预算是实现民主的重要手段。预算本身也需要民主化改造才能达成民主载体的功效，而预算民主的核心是预算审批权，即代议机关有权审查批准预算。预算审批权是代议机关一项特殊职权，应包括有限制的预算修正权。预算审批权的效力，既表现为授权，又具有一定的约束力，并同时受到一些制约。预算审批机构和程序的再造是代议机关预算审批权实质化的关键。 【关键词】预算民主 预算审批权 代议机关 预算法 【正文】 一、 民主、预算与预算民主 人类的自我欲求不能凭借本身能力获得充分填补.freelitive judgment），13审批的预算与行政机关的提案保持基本的“同一性”。预算修正权包括以下限制：增额修正，即增加预算支出的修正，一般予以禁止，这不仅基于预算平衡的考虑，还是为“预防议会议员，因受选举团体或其他方面的请托，而滥求增加度支”11(P.228)；减额修正，即删除预算支出的修正，一般予以许可，但是应当符合同一性原则，且不得利用预算删除而影响法定机构的运作；科目流用，即在预算总额不变的前提下，预算资金科目之间的重新安排，例如，我国预算收入按照内在性质和相互联系设有四级的类、款、项、目科目，预算支出科目则分为类、款、项、目、节等五级，“类”是最高级别的预算科目，科目流用越接近“类”，调整幅度越大，因此，依据预算同一性原理，科目流用的修正应由“目”、“节”开始，逐步慎重行使，但最高不宜超出“项”级科目。12此外，预算修正案的提交程序也受到限制，例如日本《国会法》规定，众议院议员50人以上、参议院议员 20人以上才能提交预算修正动议，供大会讨论。 四、 预算审批权的效力 代议机关经过法定程序审查并批准预算，赋予行政机关财政事项的处理权限。因此，如果代议机关对预算予以否决或拖冗不决，内阁制国家，形同投下不信任票，会引发倒阁或解散国会的危机，即便总统制国家，也会造成政治僵局，例如1995年美国共和党控制的第104届国会与民主党人克林顿总统围绕1996年预算的大战。14当然，政府已是现代社会存续的“必要的恶”，为避免预算空白致使政府停摆，可采用下列补救措施：假预算或暂行预算，即预算全部尚未获得批准审计，可将已议定部分与无须议定部分先行交付执行；施行预算，即没有生效预算以供执行，则延用上年度预算的标准；临时预算，按实际需要编制临时预算，送请代议机关议决。 预算审批权的效力最重要的是“授权”，15即行政机关有权按照预算规定的用途和限额内运用资金。预算审批权的效力还表现为一定约束力，即行政机关不能擅自变更资金用途或超越限额，也不得随意放弃或者减少预算执行。代议机关对预算的审批，不仅有效约束公权力，为人民看紧“荷包”，而且是参与经济、社会等重大事项决策的基本途径。但是，预算约束力不等同于法律约束力，简单地将预算视为对行政机关设定义务，会侵害行政权的相对独立性，也背离行政权裁量空间扩大的趋势。预算的约束力应按具体项目的重要性予以判定，预算的重要事项具有刚性，只有取得代议机关的同意，行政机关才能放弃或减少相关项目的执行，一般事项则具有弹性，行政机关在裁量空间内自行决定是否执行相关项目。预算毕竟是对未来事宜的规划，难免应特殊情况予以调整，但是预算调整制度也能验证预算审批权的效力强弱。我国《预算法》第53条规定，必须提请本级人大常务会审批的县级以上各级政府预算的调整方案，仅是“因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”，而第28条又除法律和国务院另有规定外，禁止地方各级预算列赤字，地方政府也不得发行地方政府债券。法条的矛盾不仅让预算调整的规定虚设，还诱使行政机关压低预算收入预期，寻求预算外超收收入的支配权，这严重地弱化预算审批权的效力。《人大常委会监督法》则严格限制预算调整的条件和程序，第17条规定，预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准，严格控制不同预算科目之间的资金调整，涉及农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等预算资金需要调减的，应当提请本级人大常委会审查和批准，并会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人大财政经济委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。 代议机关享有预算审批权，但不得肆意行使，存在诸多制约。首先，代议机关应尊重预算过程的权力制衡机制，例如，预算修正权的行使以不侵害行政机关的预算编制提案权为限度，预算审批决议应为行政机关的预算执行保留适当的裁量空间等。其次，代议机关的预算审批应符合在先立法，例如社会保障、债务清偿、司法经费等支出在法律上