预算法的理念与中国预算法的完善论文.docVIP

　　预算法的理念与中国预算法的完善论文 .freelB）负责美国联邦政府预算的编制；国会预算办公室（CBO）则协助国会审查和批准预算，而预算收入立法则主要由两院筹款委员会负责，并起草税法经国会批准后执行；财政部负责具体执行预算；预算的监督则由国会中的会计总署负责。这样，预算的编制、执行和监督就分别由不同的机构负责，这些机构间既相互独立，又相互制约、密切配合，保证了预算管理体系的高效运转。［12］14－15 在我国，有的认为，我国应借鉴国际经验，建立“三权”分离的预算制衡机制。根据我国具体的政治体制，改革预算管理体制的关键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内部之间重新配置预算管理权限，形成一种预算编制、执行和监督“三权”分离的新的预算管理制衡机制，即：将现行财政部预算司及其他部委有部分预算职能的部门统一起来，组建一个新型的专职预算编制机构——国务院直属的或直接对国家主席或总理负责的预算办公室，并且通过法律授予其集中、明确、有效的预算编制权限，为预算编制提供组织和法律保证，以该机构的权威性来克服现今许多调整各方利益的财政改革措施一出台就受阻的制度安排缺失；财政部具体负责预算和公共支出的执行以及相应财税政策等宏观调控的职能，发改委及其他履行预算职能的单位将按照原来各自专司的领域和管辖范围行使其职能；预算监督机构的构成为“一体两翼”：形成以人大机构为核心，财政部内部监督局和审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。［13］51有的主张，在国务院成立正部级的行政管理与预算办公室，在各预算部门亦成立编制办公室（但不一定非得司局级），在总理、部长的直接领导下开展工作。［14］88 为建立分权制衡的预算管理体制，我们认为，有必要设置直接向国务院负责的独立的预算编制机构，实现预算编制权与执行权的分离。与此同时，为了实现预算编制的民主、科学，可以考虑将该预算编制机构确定为预算编制委员会，由财政、发改委等政府部门以及专家学者共同组成。唯此，预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。［15］3 （三）建立临时预算制度 为解决我国预算编制因采取历年制而出现“法律空档”，不少学者建议采用跨年制。我们认为，如果采取跨年制，将会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整，成本也会因此大幅度增加。故跨年制不符合我国实际。相反，我国应该适当借鉴部分西方国家的实践经验，编制“临时预算”来作为正式预算通过的代“政府预算”。“临时预算”也是由各级政府进行编制，但必须在新预算年度开始前三个月左右（即每年的10月份前后）提交给各级人大常委会审议直至通过，经过审批的“临时预算”具有与正式预算一样的法律效力，并在新预算年度开始后予以执行，用以规范和监督政府在“空档期”的财政收支行为，待正式预算草案在3月份前后获得各级人代会审议通过后，“临时预算”便自动失效。1628在日本，如果进入新预算年度（日本财政年度为4月1日至次年3月31日）后，预算仍未获国会批准，则要编制临时预算提交国会审批，方可开支。1753 （四）建立社会公众参与的民主预算审查制度 预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。1845而充分发挥社会公众在预算审查中的作用，不仅是民主财政的要求，也是实现预算科学性之现实需要。如巴西、阿根廷、秘鲁等相继建立了参与式预算制度。秘鲁还制订了《国家参与式预算法》。在我国，一些地方也开始了参与式预算的试点。浙江温岭市新河镇2006年3月6日至9日召开预算民主恳谈会，镇人大代表和其他公民通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议，并以人大代表提出“预算修改议案”的途径，经镇人代会的法定程序，修改、通过了镇政府的“2006年财政预算报告”。从预算民主恳谈的整个过程和结果看，基层的参与式公共预算的试验，达到了预期的效果，具有一定的创新价值。［19］可以说，参与式预算唤醒了百姓的民主意识和参与意识，为民意的充分表达提供了平台。但基层推行的参与式预算毕竟源于各地的预算实践且做法不尽相同，因此，在修改《预算法》时，有必要将公众参与原则写进该法，并就参与式预算加以明确规定。与此同时，改变过去将预算草案当作“保密文件”的做法，相反，应当通过媒体依法将预算草案向社会公开，主动征求社会各界的意见。 （五）建立预算实质审查制度 为实现对预算的实质审查，建议：一是在预算大类、款的基础上，细化预算科目，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料。细化预算是人大对预算进行实质审查的前提和基础。二是鉴于延长人大预算审查时间不太现实，建议扩大初审的