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强县扩权促进区域中心城市发展思考摘 要：强县扩权顺应了市场经济和行政体制改革的发展趋势，具有其内在合理性。在强县扩权的过程中，区域中心城市和县级之间存在着通过“看不见的手”和“看得见的手”所进行的双重博弈。只有在区域中心城市与县级之间建立一种新型的竞争合作关系，才能构建起市、县共赢的格局，从而促使区域中心城市乃至整个区域经济提升到更高的水平。 关键词：强县扩权；中心城市；博弈 中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（XX年至今，浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况，将一部分原归属于区域中心城市地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省直管县（市）”，这些调整省内市县经济关系的破蛹之举，被称为强县扩权。强县扩权作为省域范围内行政管理体制改革的有益探索，无论从理论还是实践上看都有其内在合理性。它是对宪法规定的我国行政层级“中央――省――县――乡”四级行政体制的回归，也是对“市管县”体制的一种扬弃，它在相当程度上清除了制约县域发展的现行经济与社会管理体制和运行机制的障碍，使得县级政府有能力和实力针对本县经济社会发展合理配置资源，进而实现特大城市、区域性中心城市、县域经济三个经济板块的协调发展。 强县扩权顺应了行政体制改革的发展趋势。我国在XX年代推行的“市管县”体制一度在发挥中心城市作用、解决城乡条块分割中取得了明显的成效。但随着市场经济体制的确立，市管县体制的效应开始趋微，而其在城乡一体化、权责配置、组织规模和行政成本等方面的种种弊端却日趋鲜明。在这种背景下，以扩大管理幅度、减少管理层次为特点的“扁平化”行政体制模式应运而生。强县扩权恰恰是对这一行政体制改革趋势的回应。强县扩权在实质上减少了地级市这一级的行政层级，从而提高了经济发展的效率，压缩了管理的纵向距离，释放了那些自身实力雄厚、自我发展能力卓越的“强县”长期被压制的效能。 县域经济是国民经济的基础，其发展规模与水平直接关系到我国工业化、城镇化以及全面建设小康社会的总体进程，加快县域经济发展是实施“城乡统筹”的客观需要。市管县体制建立的最为重要的初衷是发挥中心城市的辐射功能，带动县域经济的发展。但在现实中，一方面，不少功能小、辐射弱的地级市本身作为中心城市就难以够格，“小马拉大车”的现象严重存在，难当带动的重任；另一方面，地级市不论其实力强弱，在与县处于同一资源和项目竞争平台时，往往会利用其特有的强势地位，截留省里下达的信息、资源和权力以谋取自身利益，市“吃”县、“刮”县、“卡”县的现象也就有不同程度的存在。因此，要加快县域经济发展，必须为县域经济主体创造良好的外部环境，这就需要破除阻碍其发展的诸多障碍。在“行政权力”的等级和空间配置对区域经济发展影响还很大的现阶段，通过强县扩权对公共行政权力和社会资源进行重新分配，解除束缚县域经济发展的体制性障碍，弱化地级市对县 (市)经济的控制与干预权限，必将有力地推进县域经济的发展。 二、强县扩权中的市、县博弈 强县扩权对于中心城市的挑战是明显的，紧迫的。强县扩权对于区域中心城市的直接挑战在于，地级市由于财政收入减少，政府能够运用行政权力发挥作用的空间相应缩小；间接挑战在于，县级经济管理权限的扩大，无疑会对地级中心城市的经济发展发起挑战，使其面临更加激烈的外部竞争。此时，市、县将基于强县扩权的背景呈现出新的博弈格局。 一方面是基于“看得见的手”的博弈。由于我国市场经济尚处于健全和完善的过程中，利益上的纷争往往首先反映为权力的博弈。强县扩权的结果之一就是地级中心城市政府成为此次改革的利益流出团体。因此，基于自身利益最大化，中心城市政府在可能的范围内，会采取一定的博弈手段，来“捍卫”流失的权利和资源。如借助行政级别优势，截留权力。在湖北尝试“省管县”改革后，一些中心城市政府开始想方设法把自己所辖的经济强县“吃掉”，变为一个区。比如黄石“吃掉”下陆、咸宁“吃掉”了咸安。你搞“省管县”，我就“市吃县”，以“县改区”作为应对“省管县”的博弈手段。或者利用自己在改革中政策执行者的有利角色以及改革的不完善性，基于自身的利益最大化来虚化甚至歪曲政策的落实。汉川市政府曾通过《湖北日报》公布了一组调查数据：在239项对县扩权事项中，落实较好的有87项，占36％，如3000万美元以下的鼓励类外商投资项目等；未能落实的99项，占41.6％；缺乏可操作性的27项，占11.5％。可见，在“看得见的手”进行操作的过程中，博弈往往有失公允，更难以实现双方得利。 另一方面，是利用“看不见的手”的博弈。强县扩权后县不再依附于区域中心城市，自身的利益和人格被明晰化。此时市、县就可以去争夺和抢占信息、资源、项目等，而不存在“市管县”下市对县的“吃”