第三章从地方立法权论地方府会关系.pdf

第三章 從地方立法權論地方府會關 係 地方自治團體具有獨立於國家之外的法人格，故若其欲推動地方自治 團體內的公共事務時，也必須具有各種地方自治權能才能方便行事，例如 地方自治行政權、自治組織、人事權、自治財政權與自治立法權等，其中 1 最重要者則非地方自治立法權莫屬 。在憲法本文第十章「中央與地方之權 限」中，將中央與地方之立法權與執行權分別列舉（第一百零七條至第一 百一十條 ），並以國父孫中山先生所倡之「均權理論」作為剩餘權分配之 方式，由此可知，地方自治立法權乃為憲法所明文保障。然而，憲法上規 定僅為一種總則性、概括性之規定而已，仍有許多不夠明確或甚至窒礙難 行之處，為求落實地方自治 ，「地方制度法」乃應運而生。「地方制度法」 中賦予了地方自治團體立法的權能，且與以往自治綱要及省縣自治法、直 轄市自治法最大不同的地方，就是於第三章第三節中特設了「自治法規」 一節，對於自治法規的類別、法制定位、生效要件及監督方式等等，作出 詳細規定，以便地方行政機關與地方立法機關能有所遵循，此為我國地方 自治立法權在法制化上之一大進展。 學者高永光指出，有關人民之權利義務的限制，法律學者似認為應屬 於「國會保留」部分，而非地方立法機關之「議會保留」。然而，無論這 是「國會保留」或「議會保留 」，既然已經授與地方立法機關立法權，不 容懷疑地，未來的發展趨勢應已朝向「議會保留」的方向發展，地方立法 機關於此之立法地位，應也已朝向「議會保留」的方向發展，可見地方立 1 學者黃錦堂曾指出，地方立法權之本質為一種「形成權 」，為地方居民直接或間接經由代議機 關而為政治意志之展現。其次，地方立法權係由地方自主決定，係地方自治制度保障說之必然而 且最重要、最直接之層次。地方自治因為有地方立法權始為完整，地方立法權是地方自治的同位 語。詳見黃錦堂，地方制度法基本問題之研究 ，台北：翰蘆圖書出版有限公司，八十九年八月， 頁一六四。 法機關就此之立法地位，已告相當明確。尤其，地方制度法第二十六條第 二項已賦與地方立法機關訂定「罰鍰」或「其他種類之行政罰」的權限。 當然，地方立法權不限於地方立法機關，也包含地方行政機關依中央 法令訂定的委辦規則。尤其，地方制度法第二十九條承認地方行政機關有 其「法定職權」，此亦係對地方行政機關依其職權而固有之行政立法權的 一種接受。當然，最廣義的地方立法尚包含地方制度法第三十一條自律規 2 則的訂定 。 由上所述，可見從地方制度法對於地方立法的相關規定，似已改寫了 我國地方政治中，中央與地方行政機關及地方立法機關過去單純地集權式 的、單一體制的關係。由於中央與地方，以及地方行政機關及地方立法機 關彼此之間，兼有權力的垂直分工及水平分工，我國地方政府的事權研 究，似乎也面臨理論重構的挑戰。3 第一節 地方立法機關制定自治法規的水平界限 壹、 法定的議會保留事項 一、地方制度法上規定的情形 （一）組織法定主義：依地方制度法第二十八條第三款、第六十二條之規 定，包括地方行政機關、地方立法機關，及所屬事業 機構。 地方制度法第二十八條中規定了在自治事項當中，那些事項是必須制 定自治條例加以規範者，地方制度法第二十八條規定： 2蔡茂寅，地方自治之理論與地方制度法 ，台北：學林文化事業有限公司，九十二年二月，頁一 五五。 3政治大學中山人文社會科學研究所， 中央與地方關係學術研討會論文集 ，九十一年二月，頁三 二。 「下列事項以自治條例定之： 一 法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。 二 創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。 三 關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。 四 其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」 只要是第二十八條所規定的四個事項，就必須以自治條例的方式加以 4 規範，學者張正修將此四事項稱之為 「自治條例專屬事項」 。 其中，關於地方自治團體及所營事業機構之組織者，以自治條例定 之，學者陳朝建指出，係指極度重要的地方自治團體之組織及其所營事業 機構之組織，須以自治條例定之，如直轄市或縣市政府之組織規程，或如 依照地方