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金融消费者权益保护立法效果评估探究摘 要：对金融消费者权益实施强有力的保护是国际金融业立法趋势之一，中国人民银行已将金融消费者权益保护立法纳入“十二五”立法规划之中。本文基于决策管理框架，针对有关立法建议预估法律实施效果，希望通过科学有效的评价方法，达到节省立法成本，提高立法质效的目的。 关键词：金融立法；金融消费者；法律实施；效果评估 中图分类号：F832 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０12)01－００51－０2 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.01.13 本轮全球金融危机爆发以来，国内理论界和实务界不断强化对金融消费者权益保护的关注，或立足区域实际，或借鉴域外经验，或进行试点规范，都对建立我国金融消费者权益保护制度作出了积极探索。目前，中国人民银行已将金融消费者权益保护纳入金融立法“十二五”规划中，并提出了一系列加强金融消费者保护的立法建议。 一、金融消费者保护的立法建议摘要 《人民银行“十二五”立法计划建议表》提出，制定《中华人民共和国金融消费者保护法》，改变对金融消费者合法权益保障规定不足的现状，维护广大金融消费者的合法权益，防范金融风险的积累，维护金融稳定。相关立法建议如下： 一是将普通个人投资者纳入金融消费者保护范畴。借鉴美国模式，在中央银行下设相对独立的金融消费者保护局作为金融消费者保护的主管机构，从而明确中央银行在金融消费者权益保护中的主导地位和职责[1]。 二是规范金融消费者保护主管机构承担的主要职能。包括制定和颁布金融消费者权益的规章制度；监督、检查上述规则的贯彻执行；受理、调查、处理金融消费者投诉；对违法行为进行处罚；负责金融消费者投诉的统计、调查、分析和预测，建立金融消费者投诉数据库；推进金融知识教育；促进对弱势群体、小微企业和欠发达地区的金融服务。 三是明确将金融消费者保护纳入中国人民银行监管职责范围。赋予中国人民银行执行金融消费者权益保护工作的检查监督权、行政处罚权，建立新型金融产品与服务的监督检查制度。 四是授权建立金融消费纠纷的非诉处理机制。提出以中国人民银行及其派出机构为代表的独立第三方非诉处理机制是金融消费者保护的主要防线。 五是完善金融消费者保护的相关金融法律制度。建议把《金融消费者保护法》的制定同《人民银行法》的修改相结合，并将金融消费者保护的基本理念贯穿到商业银行的经营理念和日常经营、风险控制等各个环节，系统、全面、规范地推进金融消费者保护工作。 二、技术修正 为促进立法通过，本文谨作两点技术修正： （一）现阶段不宜上升到全国人大立法的《中华人民共和国金融消费者保护法》层级，金融消费者权益保护的初级立法以条例为宜。一是条例是国家权力机关或行政机关依照政策和法令而制定并发布的，针对政治、经济、文化等各个领域内的某些具体事项而作出的比较全面系统、具有长期执行效力的法规性公文。金融消费者保护工作涉及到各金融监管部门、工商管理部门和其他社会组织，涉及面广，协调难度大。以中央政府的名义立法保护，有利于统筹全局、全面推动工作开展。二是由于金融消费者保护的国内立法还缺乏素材和经验，若直接上升到法律层次，金融消费者和金融机构都缺乏相对成熟的管理与服务体验；反之，立法层次过低，则难以发挥应有的规制效果。 （二）目前不宜将普通个人投资者纳入金融消费者范畴。一是由于金融投资行为并非出于生活需要与金融机构从事交易，所遵循的也是“买者自负”、“风险自担”等市场交易基本原则[2]。可以在初次立法中适当区分金融消费者和金融投资者的边界，分别加以保护和平衡。如借鉴世界银行《金融消费者保护的良好经验建议（草案）》，仅针对最常用的金融产品和金融服务，为金融消费者提供最基本的保护[3]。二是统一法学概念，协调立法的现实需要。我国现行的《消费者权益保护法》、各金融监管部门发布的监管规章都将个人投资者和金融消费者作了明确界分，如果在金融消费者保护立法中对金融消费者作扩张性解释，可能引发法律解释冲突，造成法条竞合。 三、法律实施的效果评估 针对上述立法建议，本文以决策管理的角度，从可行性、可接受性和可靠性等三个方面对该方案的实施效果加以评估，并构建了对金融消费者保护立法效果的评估框架（见图1）[4]。 （一）可行性评估 所谓可行性是指采用这一方案的困难程度，以及所需要的时间、人力、物力、资金和技术的投入[5]。本文重点评估其在立法层级、时间安排和管理协调方面的情况，而立法层级方面，本文前面已提出金融消费者权益保护的初级立法以条例为宜，在此不再论述。 1.金融消费者权益保护立法宜在“十二五”期间出台。一是目前中国特色社会主义法律体系已经形成，“十二五”期间重在强化