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行政问责制对地方政府经济行为影响摘 要：行政问责制是构建责任政府的具体制度安排。问责制度在制度设计与制度执行层面存在制度堕距。制度堕距对地方政府经济行为产生重要影响，因此，从制度设计与制度执行层面改进问责制制度文本，消弭制度堕距，有助于构建优良的问责制制度，推动地方政府经济行为合理化。 关键词： 行政问责制；制度堕距；地方政府经济行为；影响 中图分类号：DF 2文献标识码：A 行政问责制作为政治体制改革与行政体制改革的交合点，在推进责任政府建设的过程中，有着不容忽视的重要作用。由于在制度构建上还存在诸多理论结点和制度缺陷，导致问责制在制度设计及制度实施中的各种状态（当然、实然、应然）之间出现了诸多“差距”，这种差距被称之为“制度堕距”。? 一、制度堕距的概念 ? （一）“制度堕距”的概念? 制度的当然状态指称制度的文本或要义，制度的实然状态标示制度的执行状况，制度的应然状态暗示制度改进的目标。一般而言，这三种状态是分离的，如果按照增进社会福利的标准，往往是应然状态优于当然状态，而当然状态优于实然状态。制度的三种状态之间必然存在差距，即制度堕距。制度堕距又可分为两类，上向堕距是制度的应然状态和实然状态之间的差距，下向堕距是制度的当然状态和实然状态之间的差距［1］。? （二）问责制制度设计的目标? 制度设计的目标也即制度的应然状态。行政问责制制度设计的目标在于构建责任政府。从广义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务［2］。责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度性安排，这种制度安排基于“权责统一”这一理论逻辑，它意味着有权必有责、权与责相称，政府行为必须时刻处于一种责任状态。构建责任政府需要从四个方面入手：转变政府自身行政理念；提高公共行政人员的责任感；相关法律、制度与机制建设是保障；建立完善的责任监督与追究要件［3］。因此，问责制制度设计以及实施的最终目的即是构建责任政府。? （三）问责制制度设计的要义? 制度的要义即制度的当然状态。具体而言，也就是形成行政问责制度的相关法律、法规、规 章、规定及条例文本所传递的信息。作为中国政治生活中制度创新的重要举措，官员问责已经走向制度化，涉及中央政府制订的相关法律、法规、规章，以及党政机关出台的相应党纪政纪［4］，如《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》《党政干部辞职暂行规定》等。? （四）问责制制度设计的执行状况? 制度的执行状况也即制度的实然。行政问责制制度设计的文本要产生具体效果，需要相关主体的执行行为。由于从观念形态的制度到现实形态的执行其间尚有一段相当长的距离，因此在行政问责制的各个执行环节也可能出现执行偏差。? 二、行政问责制制度堕距的表现形式 ? 行政问责制萌芽之前，传统的承担责任的方式是承担刑事责任和党纪责任，这意味着除非公职人员出现犯罪等重大问题，否则不需要承担责任。在责任的视域中出现的“灰色地带”，诸如消极懈怠、碌碌无为、形象工程、弄虚作假等行径会因为其后果不被追究或追究不力或追究不彻底而导致其责任者――即那些败德官员或部门由于其行为所需付出的成本太低，进而使其恶性得以泛滥甚或难以被遏制。同时，这些行为还为国家治理层面增加了沉重的负担，导致政府公信力的下降以及合法性的危机，因此，问责制的制度设计就成为必然。? 行政问责制自实施以来，问责力度不断加大、问责成效不断扩大、问责制度不断细化、问责客体范围也不断扩大，已取得了一定的效果。但要看到，在实际运行过程中，由于存在着制度堕距，导致问责制没有取得应有的制度绩效。具体而言，问责制的制度堕距主要表现为如下几个方面：? （一）问责主体方面的制度堕距 在实践中，实施问责的主体单一，多为行政系统内部或党组织内部的上问下责。人民代表大会作为我国的权力机关，是最重要的问责主体，但其作用却没有完全发挥出来。各级人大虽拥有法定的质问权和罢免权，但询问制度却很少启动，罢免制度也主要是使针对违法犯罪的官员才实行。这有违行政问责制建立的目标：即行政问责制度关注一切责任，并不仅仅是针对出现了重大安全事故或贪污腐败案件才实施问责，而这也是责任政府本身的意蕴所在。同时，政党体系和行政体系之外的异体问责主体缺位，也会导致行政问责制流于形式。现行行政问责制的制度堕距，体现为它并未为构建责任政府而设计一套普适性的制度以厘定问责主体。在文本层面存在着这种模糊性，不可避免地导致具体操作层面的不确定性。具体由谁来问责，问责主体是否具有合法性，当出现多个问责主体时，如何协调彼此关系等问题在具体操作中日渐显现。? （