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重塑政府廉租住房保障制度摘 要:2007年建设部等九部委在全国推行的《廉租住房保障办法》拉开了我国城市住房保障制度改革的序幕。当前在政府廉租住房保障制度运行过程中存在房源短缺、资金不足、保障方式不尽合理、管理机制不够健全、保障对象退出难等问题,这就难以充分发挥该制度的住房保障作用。为切实改善城市低收入住房困难群体的居住条件,迫切需要加大有关实物配租的法律调控力度,以消解困境,推进廉租住房保障制度的顺利进展。 关键词:廉租住房;实物配租;住房保障 中图分类号:DF31 文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.03?? 一、实物配租与货币补贴的比较 廉租住房是指县级以上政府以货币补贴或实物配租的方式,向城市居民中的低收入住房困难家庭(简称“双困家庭”,下同)提供的符合一定标准的低租金社会保障性住房。关于廉租住房的立法界定,详见建设部1999年颁布的《城镇廉租住房管理办法》(2003年被废止)第2条:“城镇廉租住房是指政府和单位在住房保障领域实施社会保障职能,向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。”此规定明确了廉租住房的社会保障性质。我国政府制定和实施的廉租住房保障制度,是一项旨在为陷于生存困境的城市双困家庭提供基本居住保障的专项救助制度,《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》第20条中明确规定:“符合专项救助标准的家庭住房困难的,县级人民政府应当按照规定通过提供廉租住房、住房租赁补贴、经济适用住房等方式予以保障,在寒冷地区还应当给予冬季取暖补助。”因此,廉租住房保障制度属于专项救助制度。国务院法制办就社会救助法公开征求意见[EB/OL]中国新闻网,http://www.省略/gn/news/2008/08-15/1349527.shtml .它具有社会保障性、公益性、补贴性、“中央领导、地方实施”的特点。至于廉租住房区别于公共租赁房、经济适用房等其他保障性住房的地方,则在于它具有“廉”和“租”这两个特征。? 所谓“廉”,即租住成本低廉。廉租住房建设所需土地由政府无偿划拨,并依法实行计划单列,优先保障供应;建设资金以预算拨款为主,依法享受税费减免优惠,无需缴纳各类政府基金和城市基础设施建设费用,运营成本低廉。作为政府为城市双困家庭提供的公共服务,廉租住房在规划设计时就要求充分考虑保障对象的特殊需求,尽量做到户型紧凑、功能齐全、生活服务设施配套、便于就业和出行,以降低住户的居住成本。正是由于廉租住房不仅建设运营成本低廉,而且生活成本低廉,廉租户才能实现低租金、高品质的尊严生存。? “租”是指廉租住房采取只租不卖的方式。我国政府推行廉租住房保障制度的目的是保障双困家庭住有所居,而非拥有房屋产权。因住房是价值巨大的生活必需品,双困家庭仅凭自身储蓄积累根本无力负担巨额购房花费,因此,保障双困家庭的基本居住需求,应当以租赁为主,产权拥有为补充。若双困家庭实现住有所居后,有能力购买所租住房屋的部分或全部产权时,再由政府给予适当优惠,通过加速折旧和其他税费减免措施,以降低其购房支出。? 按《廉租住房保障办法》(2007年建设部等九部委令162号)第5条规定:“廉租住房实行货币补贴和实物配租等相结合的保障方式。货币补贴是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴,由其自行承租住房。实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房,并按照规定标准收取租金。” 货币补贴方式操作简便,且有利于满足保障对象的特殊需求,故为我国现行立法所推崇,是当前实施廉租住房保障的主要方式。但由于保障资金来源匮乏,补贴标准低,保障对象交易成本高,故其住房保障作用有限。实物配租固然可以改善保障对象的居住条件,但因房源短缺,且需要巨大的财政投入,目前所惠及的低收入住房困难家庭数量极少。 ? 从国外廉租住房保障制度的发展趋势看,保障方式以货币补贴为主。货币补贴的好处在于:它直接体现为消费者的福利,不会导致住房开发过剩或相关效益流失。如果住房保障对象的收入达到一定水平之后,政府即可停止补贴,从而避免补贴收益固化,这样,既可提高地方政府的调控能力,也有利于提高市场配置资源的效率[1]。有鉴于此,我国《廉租住房保障办法》规定:“实施廉租住房保障,主要通过发放租赁补贴,增强城市双困家庭承租住房的能力。”这一规定,顺应了该制度发展的世界潮流。? 符合《廉租住房保障办法》规定条件的城市双困家庭,可享受住房补贴。实施货币补贴时,为防止出现“福利悖论”指超过一定限度,补贴标准高低与社会福利总量大小可能成反比。如果补贴标准过高,则会导致社会福利总量的流失,不仅会引起其他社会阶层的不满,