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流域水资源问题及解决办法初探 （武汉大学环境法研究所陈学敏 侯晓梅 430072 ） 摘要 中国水资源问题的症结在于对水资源的经济和生态价值及二者关系的不正确认识和由 此导致的制度失当。作者认为，一方面要加强水资源法律制度的完善，一方面要在市场层面 积极寻找诸如水资源税、排污权交易、水权转让等经济调节手段，由政府和市场双管齐下， 水资源可持续发展开发利用的终极目标才可望逐步实现。 关键词 流域管理 水资源 水权 排污权 1 我国流域水资源现状及问题 水资源越来越成为我国国民经济和社会发展的重要保障。近年来，随着工业化进程的加快， 地下水被过度开采，水位不断下降，生态环境的人为破坏严重，使得有限的水资源日益减少， 人均水资源量仅占世界平均水平的四分之一，而且我国是世界上用水量最多的国家，也是水 资源浪费最严重的国家之一。综合来看，我国水环境面临三个严重问题：水体污染、水资源 短缺、洪涝灾害 。1999 年，七大水系中63%的河段为Ⅳ、Ⅴ或劣Ⅴ类，失去饮用水的功 能，生态用水严重不足；长江以北地区连年发生严重干旱，农业生产受到影响，城市地表水 52%的河段污染严重，大部分城市和地区地下水连续下降，形成了不同规模的地下水位降落 漏斗。1998 年长江大洪水使洪涝灾害再次引起人们的重视和忧虑。水危机的步步逼近与我 国的流域管理有直接的关系，现阶段主要存在以下几个问题： I.1 现有的管理体系不能适应市场经济与可持续发展的要求 （1） 我国没有一个统一的、具有足够权利并能够进行水资源流域管理的机构，水量水能 管理与水质管理分离，国家与地方之间条块分割，地表水、地下水缺乏统一规范的管理。在 我国的流域管理中，水利水电部门负责水量水能的管理，国家环保部门负责水环境的保护与 管理，市政部门负责城市的给水与排水管理，国土部门负责土地开发利用。国家各部门与地 方之间的条块分割造成众多机构分享权力，责任交错，争权夺利，纠纷不断。各部门、各地 区均从自身利益出发进行局部、单一目标的规划与管理，缺乏步调一致，使水资源的效能无 法最优化，因此很容易出现在发生责任事故时互相推诿的现象。 （2 ） 经济发展与环境保护难以协调统一。一方面各地在制定产业发展政策时未充分考虑 对环境的依赖和影响；一方面各地区、各部门都从自身利益出发对当地的水资源、水环境进 行最大限度的利用，导致上下游、地区间乃至部门间的用水冲突及水资源稀缺、水环境恶化。 许多地区的经济发展实际上已经直接受到当地水资源、水环境的限制。 1.2 水资源产权界定不清 《中华人民共和国水法》第三条明确规定了“水资源属于国家所有，即全民所有。农村集体 经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有……”如此看来，应该说我国的水资源产 权是清晰的，但这种清晰只是法律上的清晰，在经济上是不清晰的，而产权只有在这两个方 面都清晰了，才能形成真正意义上的产权 。因为我们尚未真正建立起经济意义的水资源产 权，水资源属于全体公民，这具有明显的公共性，因而对水资源的利用缺乏约束依据，导致 每个人使用水资源时都谋求个人利益最大化，造成水资源利用的外部不经济性，而滥用水的 使用权和收益权造成水资源浪费，任意使用水的支配权则造成污染。 1.3 我国现有法律体系的缺陷 建立可分离的水权，加强流域管理，都必须有强有力的法律支撑，以保证改革过程的顺利实 施。目前我国的水法律法规存在以下问题： （1） 水权量的规定问题 《取水许可证实施办法》第四条规定，下列取水可免于申请取水 许可证：“为农业抗旱应急必须取水的；为保障矿井等地下过程施工安全必须取水的；为防 御和消除对公共安全或公共利益应急取水的。”这些规定虽能保证应急取水，但国家似乎应 772 该根据以往经验，规定其取水上限，尤其是对农业抗旱应急用水，由于旱情的发生往往是范 围广泛的，如无抗旱应急用水上限，势必会造成特定时段的用水拥挤，尤其是跨流域取水问 题。 （2 ） 水权分配的问题 《水法》第五条规定：“取水许可证应当首先保证城乡居民生活用 水，统筹兼顾农业、工业用水和航运、环境保护需要。省级人民政府在指定的水域可以根据 实际情况规定具体的取水顺序。”至于可用水量具体如何在不同用途之间分配，并无具体规 定，地区间水量如何分配也无明确规定。 （3 ） 水权转让问题 《取水许可实施办法》规定：若“依照取水许可证取得的水，非法转 售的……由水行政主管部门或其授权发放取水许可证的部门责令限期纠正违法行为，情节严 重的，报县以上人民政府批准，吊销其取水许可证。”“转让取水许可证的，由行政主管部