政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析.pdf

政府动员型环境政策及其地方实践 ——关于内蒙古 S 旗生态移民的社会学分析 荀丽丽 包智明 在我国西部生态脆弱地区得到广泛实践的生态移民政策，延续了中国长期形 成的政府动员型环境政策 “危机应对”和 “政府直控”的特点。通过对内蒙古S 旗的实地研究， 我们发现生态移民政策的实践过程是一个由中央政府、地方政 府、市场精英、农牧民等多元社会行动主体共同参与的社会过程。在复杂互动关 系的背后是由政府力量、市场力量以及地方民众所形成的权力和利益网络。自上 而下的生态治理脉络中，地方政府处于各种关系的连接点上， 其集 “代理型政 权经营者”与 “谋利型政权经营者”于一身的 “双重角色”， 使环境保护目标 的实现充满了不确定性。 关键词 政府动员型环境政策 生态移民 地方政府 双重角色 一、引 言 (一) 问题的提出 横跨“三北”地区以内蒙古为主体的温带草原区是中国北方地区一条重 要的生态屏障。20世纪后半叶， 内蒙古草原一直处于持续的退化、沙化状态。 2000 年春季，袭击北京以及整个北方地区的强沙尘暴使内蒙古草原的退化、沙 化问题声势浩大地进入公众关注的视野。生态危机的压力促使国家针对内蒙古草 原的生态治理项目和政策措施迅速出台，如“京津风沙源治理工程”，“退耕还 林、还草工程”等。中央政府以前所未有的力度加大了对内蒙古草原生态建设的 投入。值得注意的是， 在这一自上而下的生态治理行动中， “生态移民”这个 原本鲜为人知的词汇迅速地流行开来。“生态移民”不仅成为内蒙古地区(特别 是生态建设项目区) 广为推行的环境政策实践， 甚至成为多个学科门类共同关 注的学术议题。 事实上， 在中国环境政策的发展历程中，“危机-应对”构成了我国环境政 策的一个内在特点。1970 年代之前， 我国并没有针对环境问题的政策与立法， 更谈不上考虑了环境因素在内的整体性的发展规划。在之后的渐进发展中， 往 往是严重的负面后果将长期积累的环境污染和生态恶化问题拉到“前台”， 国 家的治理行动以及政策规定和法律法规才得以出台。这也使我国的环境政策具有 很强的政府行为色彩。环境政策的实施主要依赖自上而下的行政体系和动用财政 资源，也涉及政府为使相关社会群体配合政府行动而采取的各种社会动员过程。 概括地说， “危机应对”与“政府直控”构成了我国“政府动员型环境政策” 的核心特点。在特定的历史情境和社会条件下诞生的“生态移民”政策在很大程 度上延续了上述特征。 本文关心的是， 对于目前极其脆弱的草原生态来说，生态移民是否可以将 其带到一个“生态”的可持续发展的未来？ 生态移民所代表的政府动员型环境 政策是否可以成为生态脆弱的西部地区可资借鉴的环境政策选择？ 这无疑需要 对环境政策的实践过程进行深入的实地研究来给予解答。 (二) 研究定位： 环境政策研究的社会学视野 与西方以社会性的环境运动回应20 世纪60 年代频发的环境公害不同， 在 中国经验当中， 政府及其出台的环境政策是回应环境问题的最主要的方式。这 或许意味着，环境政策是研究者切入中国环境问题的一个最好入口。 对环境政策的研究一直融合了多学科的维度，其中以政治学和经济学的视角 较为集中。在研究取向上以较宏观的理论分析为主， 即“对环境政策进行理性 和逻辑层次上的探讨和把握”，旨在“提出和发展一套关于环境政策结构和变化 规律的理论框架”。与此不同，从经验出发是社会学分析的基础。在社会学的视 野当中， 环境政策本身即是一个社会性事件。它在特定的历史情境指向特定的 问题， 指向问题背后的社会行动主体及其权力利益关系。环境政策的实施过程 是参与其中的社会行动主体的互动关系被激活、展开与重构的社会过程。长于过 程分析与结构分析的社会学研究即是着眼于这一切背后的社会学意涵。本文是关 于一个以生态为目标的政策事件及其过程的社会学分析。笔者关注的是“生态移 民”这一事件过程中所包含的各类社会行动者( social agent) 的行动策略和互 动关系以及对社会行动构成约束性框架的制度结构。其研究目的在于揭示“生态 移民”这一自上而下的政府动员型环境政策的诞生与实践过程所遵循的社会机 制，并对其进行社会结构层面的分析与