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第四讲：中央与地方之间的关系 中央党校政法部 井敏 副教授 一 中央与地方关系的内涵 一般来说，中央政府是国家利益的代表，而地方政府则是地方利益的代表，因此，中央与地方关系的实质，是在一定利益基础上的统治阶级内部的政治关系，即国家利益和地方利益的关系。中央与地方关系主要表现为国家结构问题和中央与地方权限划分的问题两大方面。 国家结构：即国家整体和其组成部分之间的关系。国家结构的形式主要有单一制和联邦制。一般来说，都由各国的宪法规定。 中央与地方权限的划分。中央与地方的权限划分包括两个方面的内容：政治的和行政的。政治权限划分通常表现为立法权的划分。行政权限的划分，表现为国家对社会公共事务方面管理权限的划分。 中央控制与合作 二 两种不同国家结构 （一）联邦制国家结构的特征 1、实行法定分权体制，设有联邦政府和各成员政府两个相互独立的政府体系。联邦政府设有最高立法、行政和司法机关，负责行使国家最高政治权利。同时，各成员政府也有自己的立法、行政和司法机关，在各自辖区内行使州宪法和法律赋予的政治权利，自主决定和管理本区域内的公共事务。 2 联邦制国家具有统一的联邦成文宪法和联邦基本法律体系，各成员政府又有各自的宪法和法律，各成员政府可以在联邦宪法规定的权力范围内，独立制定本区域内的宪法和法律； 3 联邦中央和各成员政府的权利由联邦宪法明确规定，彼此不得侵犯。联邦政府掌握国防和外交权利，各成员政府不得分享这一权利。联邦政府在国防和外交领域享有排他性控制权，是维护国家统一和领土完整的重要制度保证。 4 各成员政府下属的地方政府一般都实行地方自治，其自治权受法律保护，成员政府不能直接干涉所属地方政府的自治事务。 5 公民既有联邦国籍，又有联邦各成员单位的“国”籍。 分全国政府与成员政府分权型（美国、瑞士）和全国政府集权型两种类型（印度: 印度宪法所附的《联邦职权表》规定国会单独享有的立法权达97页，而《各邦职权表》所列举的立法权仅有66项。此外，印度宪法还规定：对于职权表中未列举的任何其他事项，联邦政府享有单独立法权）。 （二）单一制国家结构的特征 1、中央政府统一行使全部国家主权，统辖全国各级地方政府； 2、全国只有一部宪法，只有一个国家权力机关体系； 3地方政府的立法和行政权来源于中央政府的授权或委托，不得与中央法律和政令相抵触或冲突； 4 地方政府是中央政府的下属或代理机构，他们以中央政府的意志和需要而设立，地方行政机关的各种权利受中央权力统辖，地方自治权被限制在统一的国家权力之内，是从中央政府权力中分离出来的由地方行政区域享有的权利； 5 中央政府统一行使外交权，统辖国防决策权和军队统帅权，任何地方政府都不能享有外交权，不能独立与外国缔结条约或协定，不能指挥和调动军队；地方政府可以就如何善治与中央政府讨价还价，但无权宣布脱离中央政府管辖。 分行政主导型（中国、丹麦、法国）和立法主导型（英国）两种。 （三）影响国家结构的因素 1 地理环境：一般来说，地理环境的相似性和一致性，适宜中央集权体制或单一制；而差异性和多元性，适宜地方分权体制或联邦制。 2 社会因素：主要指一个国家的民族问题和宗教问题。 3 政治因素：由其异国的宪政制度、政府组织形式、政党制度、公民参与、利益集团等因素，对中央与地方政府间的关系模式有着直接的影响。 4 经济因素：计划体制还是市场体制以及不同地区的经济联系状况等都对此有直接影响。 5 历史和文化因素：他决定着一个国家成员的价值观念和行为方式，从而对政府间关系和权力分配方式有重要影响。 6 促进善治因素。 美国、澳大利亚、俄罗斯、巴西、加拿大、尼日利亚、坦桑尼亚、苏丹、德国、瑞士、奥地利、比利时、阿根廷、墨西哥、委内瑞拉、印度、巴基斯坦、哈萨克斯坦、马来西亚、缅甸、也门、斯里兰卡。这些国家虽然只占世界200多个国家中的极少数，但却占世界总人口的1/3，和世界总面积的1/2。 世界总面积排名前十位的国家（俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度、阿根廷、哈萨克斯坦、苏丹），除中国外都是联邦制国家。世界人口排前十位的国家（中国、印度、美国、印度尼西亚、巴西、俄罗斯、巴基斯坦、日本、孟加拉国、尼日利亚）中，只有中国、日本、孟加拉国、印尼不是联邦制国家，但印尼也正在考虑是否改为联邦制。非洲最大的国家苏丹和人口最多的国家尼日利亚，欧洲人口最多的国家德国都是联邦制国家。 三 中央与地方之间的权限划分 （一）联邦制 1 联邦政府与成员国政府权限划分 第一种：列举联邦的权限：如美国 第二种：列举成员政府的权限：如加拿大 第三种：分别列举联邦和成员国政府的权限，未明确列举的做两可推论。如印度 在具体划分联邦政府与成员政府的权限时，一般把权限分为专有、公有和禁有。 一般来说，凡属于作为统一国家存在所必须的权限都归联邦