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行政行为自由裁量权司法控制 　内容提要 本文认为对“滥用职权”、“行政处罚显失公正”的审判理念不一，认定缺乏标准及对行政自由裁量权不能进行司法审查的通论，削弱了人民法院在行政诉讼中的决定作用，影响了法治秩序及其保障体系的建立。我国应当建立一个对行政自由裁量权进行有效司法控制的体制。本文尝试探讨对行政自由裁量权进行司法控制的理由及措施，以全面实施行政诉讼法的目标。 关键词：行政行为 自由裁量权 司法控制 行政自由裁量权是指在法律规定的范围内，行政机关根据自己的管理知识、方法和技能作出判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权利。①它包括以下几层意思：1、行政自由裁量权是一项法定权力，而不是行政机关的特权。这种权力是法律赋予的，同时，它也是一项法定义务，行政机关应当选择最适当的方式履行其行政管理职责。2、行政自由裁量权是指行政自由机关及其工作人员在法律、法规的范围内，选择作为或不作为的自由权。3、行政自由裁量权存在于各种行政行为中，包括行政立法行为、行政准司法行为、行政执法行为（含事实行为和行政程序及程序行政行为）。②因我国行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，故本文仅就行政执法行为进行探讨。 一、不适当行使自由裁量权的现状及其原因分析 行政自由裁量权从产生的那一天起，就存在着被滥用的可能性，此正应验一句话：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的真理。” （一）、行政权力横向分散而又交叉，造成不当裁量处罚或延迟行政现象突出。根据宪法和组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有国家行政权力。但由于政府职能尚未完全有科学的界定，政府的执法权力分散在各部门，政出多门。多种法规对同一行为规定了不同处罚幅度的行政处罚权。这种权力分散而又重叠、交叉的现状，造成了法律上的执法矛盾：任一执法机关采取的任一处罚，在理论上而且是现实的非确定性、非唯一性、非合理性。 （二）、由于“自费执法”的存在，形成行政权力趋利倾向，行政行为的作出难以综合考虑行为事实、情节、社会利益的全部情况。现行的行政执法体制中，不少执法队伍实行自收自支或者是依靠财政返还的罚款作为主要经费的来源。这种现状导致执法行为与执法者利益密切相关。在实际执法中，一些部门不是为了实现行政管理目的，而只是为了敛财而执法，将处罚的自由裁量权定格在“罚款”二字上，形成处罚种类的“高度一致性”。 （三）、行政权力与责任脱节，造成具体行政行为的决定者、执行者无顾忌的考虑与行政行为不相关的因素，不适当地或不正当地行使行政自由裁量权。在现行行政体制中，做出具体行政行为的机关和个人，一般只有政治责任，而无法律责任；在法律责任中，只有机关责任而无个人责任，尤其是无机关工作人员的个人责任；在机关责任中，也只有局限性很大的行政赔偿责任，而对一些行政机关来说，这又只是“无关痛痒”的责任。 （四）、行政人员素质参差不齐，执法随意性大，甚至是不文明执法、以权谋私等，”冷、硬、横、拖”现象并非少数。“即使是聪明睿智的执法者，然而他是有感情的，因此会产生不公平、不平等。” （五）、由于行政权力在纵向上缺乏分解和上下级行政机关间的领导与被领导关系，以及党权、领导权的干预等原因，使不当的行政自由裁量权行为不能有效遏制。 二、对不当行使行政自由裁量权进行司法控制的必要性及法理依据： （一）、对不当行使行政自由裁量权进行司法控制的必要性： 上述列举的不适当行使行政自由裁量权的现状是我国对行政自由裁量权缺乏有效的、外部的监督、制约机制的反映。这种状况虽在《行政处罚法》出台后得到了部分改善，但仍存在着“争夺处罚权”、“以罚款养执法”和行政专断、反复无常的大量事实。笔者认为，在现行的行政诉讼程序架构上，确立法院对行政自由裁量权可进行司法控制的地位是十分必要的： 1、行政法律关系涉及国家行政管理权的运行，而权力的运行历来都是把“双刃剑”，一旦违法、越权或不当使用，后果是严重的。因此，对行政管理活动的程序、实体进行规范和控制尤为重要。行政权力，特别是行政处罚权力，直接影响相对人的人身、财产权益，有失公允、不合理的行政自由裁量权行为严重影响相对人的权益。所以，相对人的利益有权得到有效的、更彻底的保护。在大量的行政法规、规章中，对行政处罚的自由裁量幅度涵盖了所有处罚种类，行政机关这种高度的自由裁量权如果不能加以羁束，将造成行政权的无限膨胀。而司法审查是防止政府专制，保护公民权益的有效制度，如果一概否定法院对行政自由裁量权的司法审查权，行政机关及其上级机关就成了裁判自己行为合法与否适当与否的“法官”，公民的权益难以得到全面保障。 2、制约行政自由裁量权是社会主义市场经济体制的要求。我国传统的放任主义的粗疏行政方法不能适应从不存在自由竞争直接进入现代市场经济体制的时代要求。“社会主义市场经济是法治经济”③，它要求有规范的、有秩序的经