用法律给地方债加上安全锁.PDFVIP

法治视点 Nomocracy Perspective 用法律给地方债加上“安全锁” 刘剑文 耿 颖 【摘要】地方政府债务风险是其财政风险的风向标，关系到经济社会的持续 稳健发展。只有从政府间财政关系的平衡、法定、公平理念出发，将法治 和预算约束思维贯穿地方债的“借、用、还”全过程，促进举债权、乃至 财政权在横向及纵向维度的合理配置和规范运行，并探索地方债的市场化 道路，建立系列配套制度，才有望促进地方债治理的现代化。 【关键词】地方债券 举债权 预算监督 财政法治 【中图分类号】D922.29 【文献标识码】A 地方债的变迁：从“禁而不止”到“疏堵结合” 鉴于此，在先后试点“中央代发代还”“地方自发、中央代还” 和“地方自发自还”三种模式后，对地方债持“堵不如疏”的 1994 年通过的《预算法》第 28 条规定：“地方各级预算 态度获得了更多共识。为了规范和约束地方举债权，消除预算 按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国 外债务的潜藏风险，《预算法》修改几经周折，最终删除了“地 务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这一条 方政府不得发行地方政府债券”的原则性规定，赋予地方政府 款原则上禁止地方政府发行债券，只要未经法律和国务院的特 以适度的发债权，并对发债主体、用途、规模、程序、偿还、 许，地方政府举债是明确不允许和完全堵住的。但在其后的实 监督和问责等作了严格规定。这体现出以法治方式规范地方债 践中，该规定并未得到有效执行，由于地方发债在制度上总体 务的治理思维，是一个重大突破，有助于将原先界限模糊的隐 被“叫停”，地方政府便转而借助替代性的“准市政债”“城 性地方债引导到“阳光”下，使地方政府举债权受到法律约束 投债”等方式来“暗度陈仓”，造成较高规模的隐性债务和或 和预算监管，从而防范和化解债务风险。在《预算法》修订通 有债务。 过之后，国务院和财政部就地方债问题发布了系列文件，如《国 体量庞大的地方政府性债务，特别是游离于预算和公众视 务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《国务院关于加强 野之外的隐性债务，已经远超地方收入能力，产生了违约风 深化预算管理制度改革的决定》等，根据《预算法》及中央有 险乃至财政与金融、经济与社会的系统性风险，对财政稳健、 关财税体制改革的部署，细化和落实了《预算法》第35条关于“地 安全与平衡构成了威胁。可见，修改之前的《预算法》所施 方各级预算”的规定。 加的对发债的限制不可能杜绝地方政府举债，反而诱发其为 规避法律而创造出诸种变相举债手段，造成不必要的博弈成 地方债的现行规则：《预算法》文本剖析 本及不可控的债务风险，导致法律文本与事实的背离、规范 与效力的脱节。 修改后的《预算法》第 35 条及后续文件在放开地方政府 100人民论坛 / 2017.03 上 发债权的同时，建构了地方政府发债权适度、合法行使的法治 估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”，从而借助 化基本框架。主要包括：第一，在主体上，虽然没有明确规定 相关制度的科学设置、配合和协调，实现对地方债的事前、事 地方政府债券的发行主体，但限于“经国务院批准的省、自治区、 中和事后控制，防止地方债风险的产生、积聚、扩大和再次发生。 直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金”。这表明，无论