抽象行政行为之可诉边界.doc

抽象行政行为之可诉边界摘 要：长期以来，是否将抽象行政行为纳入司法审查的范围，特别是对抽象行政行为的可诉边界问题，学界和司法界均存在不同的认识。从加入WTO后我国法治改革的需要；法治发达国家的共同选择以及保护公民宪法性权益的必然三个方面来探讨抽象行政行为的可诉问题并进一步阐述其边界。 关键词：抽象行政行为；可诉性；边界 中图分类号：D926.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）35-0098-03 一、抽象行政行为之概述 （一）抽象行政行为的概念 在我国的行政法学上，把行政机关依法行使行政职权的行政行为划分为对特定的人和事做出的直接影响相对人权利义务的具体行政行为和针对不特定的人和事做出的可以反复适用的抽象行政行为。 所谓抽象行政行为，是指行政机关针对不特定对象制定的，具有法律效力并具有反复适用力的规范性文件。我国《行政诉讼法》第12条中明确规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”上述法律规定明确载明：被排除在行政诉讼的范围之外的包括行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍束力的决定、命令。这里的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍束力的决定、命令就是抽象行政行为。具体包括如下内容。 第一，国务院制定、发布的行政法规。行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。 第二，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定的部门规章。部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定的程序所制定的规定、办法、规则等规范性文件的总称。部门规章的名称包括规定、办法、章程、细则、制度、规则、准则、通则等。 第三，省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规所制定的地方性规章。 第四，县级以上地方各级人民政府，乡、民族乡、镇的人民政府发布的具有普遍约束力的决定和命令。 （二）抽象行政行为的特征 一般说来，抽象行政行为具有以下几个特征。 第一，它的主体是特定的，是指具体的行政机关。抽象行政行为与具体行政行为一样，是国家行政机关实施的行为，不同于国家权力机关、司法机关、军事机关制定的法律、军事法规和司法解释，也不同于非政府组织制定的内部规则。 第二，它所针对的对象是不特定的。抽象行政行为并非对某一个、某一些特定的对象作出的，否则就是一个具体行政行为。 第三，它能够反复适用，具有普遍约束力。抽象行政行为不同于处理具体行政事务的具体行政行为，它是对社会关系的一般调整，是个别调整的依据，对于所规范的同一或同类对象具有多次适用的效力。例如，中华人民共和国教育部第21号令公布的《普通高等学校学生管理规定》，只要是普通高等学校的学生就适用该规定，不仅适用于张三，也适用于李四。 二、抽象行政行为之可诉性 （一）抽象行政行为之可诉是加入WTO后我国法治改革的需要 WTO的宗旨在于实现国际贸易自由化，消除各国政府的贸易壁垒。WTO规则主要是行政法规则，其绝大部分内容针对的是成员国政府的行政行为。这些规则通过司法审查机制来保障各成员国政府履行义务。WTO在确立司法审查原则的同时，对其范围也进行了相应的规范。WTO规则要求在其框架下的所有行政行为都可以接受司法审查，而不论所谓的具体行政行为和抽象行政行为。 《中华人民共和国加入WTO议定书》第2条（D）款第（1）项规定：“1.中国应设立或指定并维持审查庭（tribunals）、联络点（contactpoints）和程序（procedures），以便迅速审查所有与1994年关税与贸易总协定（GATT1994）第10条第1款，GATS第6条和《TRIPs》相关协定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。”此处的“所有行政行为”当然包括中国大陆地区行政法意义上的抽象行政行为。然而，迄今为止，在