为经济增长而干预_地方政府的土地出让策略分析_王媛.pdf

为经济增长而干预：地方政府的土地出让策略分析 中国宏观经济论坛 为经济增长而干预：地方政府 的土地出让策略分析* □王 媛 杨广亮 摘要：与“土地收入最大化”视角不同，本文研究地方政府干预土地市场化配置的行为及 绩效。首先，通过制度分析指出土地“招拍挂”改革后，挂牌方式成为政府干预工具。其次， 检验了地方政府“为增长而干预”的行为。基于2003~2008年的地级市数据，用挂牌相对拍卖 的使用比例衡量地方政府对土地出让的干预，发现城市禀赋越差，地方政府越多干预土地出 让。最后，基于全国历年商住地块微观交易数据，证实挂牌相对于拍卖出让导致了显著的价 格低估。将拿地企业名称与2008年经济普查数据匹配后，发现地产经营能力更强的企业通 过挂牌方式获得了更高的地价补贴。然而，证据显示政府配置土地资源为当地带来的增长 效应和土地利用效率均十分有限。 关键词：土地出让 招拍挂 土地价格 政府干预 一、问题提出 近20年来，随着工业化和城镇化释放需求，土地成为地区关键性的生产资料，中国地方 政府通过控制土地配置来经营城市，实现了普遍的经济增长。在地方官员“为增长而竞争” 的过程中（张军、周黎安，2008），土地要素发挥了关键性作用。基于这个事实，曹正汉等 ① （2011）提出“为增长而控制”理论 ，其核心论点是分税制改革后，地方政府通过垄断和控制 土地供给，从而推动城市经济增长。然而，已有文献没有进一步讨论，在公开的一级土地市 场上，地方政府如何控制和筛选土地的使用对象以达到上述目的。 在2002年土地市场化改革后（即“招拍挂”改革），大量研究均认同1994年分税制改革后 地方政府的土地出让收入最大化目标，并分析了由此衍生的“土地财政”现象对于征地拆迁、 城镇化、公共品提供等问题的影响（Lichtenberg and Ding，2009；陶然等，2009）。从“土地财 政”视角出发，土地的市场化出让与地方政府激励相容，然而土地市场化出让中仍广泛存在 政府干预，这一问题得到相对较少的关注。已有分析集中在市场化改革前的工业用地的低 价协议出让问题。他们均指出，在GDP考核下的地方官员晋升锦标赛体制下，地方政府压低 工业地价以吸引工业投资，此时地方官员更关注土地可能拉动的长期经济增长（陶然等， 2009；张莉等，2011；王媛，2013）。那么，类似的机制是否也存在于商住用地的出让中呢？已 有研究没有回答这一问题。 另有一支文献从腐败和寻租的角度解释土地市场化出让中的政府干预：Cai等（2013）认 为，相比拍卖，地方政府在挂牌过程中更易实施干预，目的是获取腐败收益。陶坤玉等 （2010）发现，市场化程度更低的协议和挂牌出让方式导致土地违法案件数量和涉案面积提 *本文得到国家自然科学基金项目“政府干预下的土地出让方式选择：微观机制与经验证据”和 2014年度上海市教育委员会、上海市教育发展基金会“晨光计划”项目“土地运作、政府经营与中国城市化：来自 地级市的经验证据”（14CG26）资助，特此感谢。感谢复旦大学经济学院袁志刚团队、唐为、浙江大学公共管理学 院田传浩等学者的有益建议。当然，文责自负。 -18- 《管理世界》(月刊) 2016年第5期 升，而拍卖出让起到了遏制土地违法的作用